省人大常委会全省旅游工作情况专题调研组

7月24日—26日和8月7日—9日，为做好省人大常委会听取和审议省政府《关于全省旅游工作情况的报告》工作，省人大常委会副主任赵斌率省人大常委会全省旅游工作情况专题调研组赴咸宁、十堰、荆州、荆门市调研旅游工作情况。调研组深入武当山、荆州市博物馆、熊家冢遗址、彭墩乡村世界和通山县吴田旅游名村、王名璠古民居、西泉新农村等，实地察看了旅游景区及景点、特色乡镇旅游建设、农家乐和新农村建设情况；召开5次座谈会，分别听取四市人民政府关于全市旅游工作情况的汇报，与当地人大常委会及有关专工委、政府有关部门负责人、部分省市县人大代表和旅游从业人员进行了座谈，并就《湖北省旅游条例》的修订工作征求了意见和建议（见附件）。现将调研情况报告如下：

一、四市旅游工作取得的成效及主要做法

近年来，咸宁、十堰、荆州和荆门四市坚持把旅游业作为重要支柱产业来培育，推动旅游业快速发展。十堰市旅游综合实力位居全国第90位，居全省第3位；咸宁市2012年共接待国内外游客2102.75万人次，实现旅游总收入108.01亿元，分别比上年增长39.97%和39.33%；荆门市去年共接待国内外游客1504.11万人次，实现旅游总收入75.33亿元，分别比上年增长36.42%和41.94%；荆州市今年元至6月共接待国内游客近1000万人次，实现国内旅游收入近60亿元，比去年同期分别增长了7.5%和9.2%。其主要做法是：

（一）积极发挥政策的引导作用。四市高度重视旅游产业发展，不断加强组织领导，强化思想认识，着力政策推动。咸宁市制定了《关于加快旅游产业跨越发展建设旅游强市的决定》等，十堰、荆州、荆门市出台了加快文化旅游产业发展的意见（决定）等。荆州市和荆门市人大常委会积极支持政府工作，荆州市人大常委会作出了《关于加快荆州旅游发展的决议》，荆门市人大常委会连续两届就加快明显陵、大洪山景区建设等事项列为重点议案进行督办。这些重大举措的实施，进一步统一了对旅游业地位和作用的认识，初步形成了党政全力推动、部门密切配合、社会整体联动的旅游发展格局，为发展旅游业奠定了坚实的基础。

（二）加强旅游规划的编制和实施。近年来，荆州市紧紧结合鄂西生态文化旅游圈发展规划、湖北长江经济带新一轮开发规划和文化“壮腰工程”部署，先后投入2000多万元，对荆州中心城区、海子湖旅游新区、楚纪南城遗址和熊家冢遗址博物馆等景区进行了高起点规划，“总体规划为统筹、专项规划为主体”的旅游发展规划体系基本建立。咸宁市积极推进“中国香城”建设，编制了《中国香城战略规划》，力争把咸宁建设成为“天天流香、月月品香、四季飘香、满城溢香”的中国香城。十堰市高标准编制了《十堰市旅游发展总体规划》等，基本实现了旅游总规、控规、修规全覆盖。

（三）不断探索旅游体制机制创新。一是创新旅游领导机制。荆门市为集中全社会力量办旅游，优化旅游发展环境，实施“突破性发展文化旅游产业”重大决策，成立了文化旅游工作领导小组。二是创新行政管理机制。荆州市整合市文物局、旅游局，成立了荆州市文物旅游局，统筹全市文物保护与管理和旅游开发与利用工作。三是创新旅游资源开发机制。荆州市积极探索景区所有权、管理权、经营权“三权分离”模式，整合城区旅游资源。四是创新区域合作机制。十堰市武当山与阿里山结对兄弟山、太极湖与日月潭牵手姊妹湖，着力建立营销合作、资源共享和市场互动等机制，共同开拓旅游市场。

（四）加大重点旅游项目投入。 “十二五”时期，荆州市规划重点旅游项目65个，总投资额为480.45亿元，其中亿元以上项目41个，初步形成以荆州古城为核心、以洪湖湿地生态和红色旅游、松滋洈水自然风景区等为支撑的旅游格局。荆门市今年在建重点旅游项目32个，总投资342亿元。咸宁市以项目建设带动产业投入，成功引进了香港中旅、三江航天、浙江通圣等知名企业，加快推进温泉生态旅游新城、嘉鱼三湖连江风景区、风情赤壁、通城黄龙山旅游区等一批重点项目。十堰市三年来签订涉旅招商项目48个，总投资突破800亿元，落地项目33个，项目建设数量和投资额全省第一。

（五）加强旅游业标准化建设等管理工作。一是深入推进旅游标准化建设。咸宁市抢抓全国旅游标准化试点机遇，颁布实施《湖北省温泉旅游服务规范》等地方标准，与苏州、青岛、丽江一道跻身全国首批4个旅游标准化示范市之列。二是实施旅游服务质量提升工程。荆门市实施旅游服务质量提升工程，开展景区创A等一系列争创活动，推动服务质量转型升级。三是强化旅游市场监管。咸宁和荆州市建立健全旅游企业安全制度，大力开展旅游市场检查和综合整治专项工作，有效防范和杜绝旅游安全事故的发生。四是加强旅游人才队伍建设。荆州市组织开展行业培训、职业资格认证等工作，强化员工服务技能培训和鉴定，促进全市旅游服务水平的整体提高。

（六）注重利用节会等活动宣传造势。四市除通过组织省内外专项推介会开展强力推介、制作播放旅游形象宣传片加强宣传外，荆州市在中央电视台《国宝档案》栏目连续二十一集播出荆州文物，被列为“湖北省对外宣传的重大成果”；荆门市成功举办油菜花旅游节、漳河游泳节等节会赛事活动，咸宁充分利用国际温泉文化旅游节、九宫山避暑节等节会造势，成效显著，大大提升了城市的知名度、美誉度、影响力和吸引力。

二、存在的主要问题

近年来，四市旅游业取得了很大的成绩，但也存在一些制约旅游业发展的问题，主要有：

（一）贯彻落实旅游条例等法规政策不够深入。省旅游条例和地方出台的相关支持旅游业发展的政策较多，但涉及面较广，在政策环境上存在“有而不优”的问题，落实难度大。另外，由于旅游工作带动性大，综合性强，单纯的旅游指标不能反映和促进旅游工作的全面开展，诸如旅游公共服务设施建设、重大旅游项目建设、游客满意度等方面的细化指标尚未纳入地方综合目标考核体系，导致地方旅游工作抓手不强。

（二）部分旅游景区的可进入性不够便捷。十堰属于典型的山地地形，交通是十堰旅游发展的“瓶颈”。目前空中交通刚刚破题，铁路客运站等级低，始发动车、列车车次数量少。大部分景区的可进入性不够便捷，各景区之间没有开通客运线路公交。

（三）旅游资源管理开发保护体制机制不够顺畅。四市普遍存在资源分散、多头管理的问题，如荆州古城墙和护城河分属城建、文物等多个部门管理，荆门市漳河风景区分别属水利、鄂西圈投资公司、荆门市管理。由于管理体制不同，难以更好地整合力量对旅游资源进行开发保护，难以形成更大的市场购买力，旅游产品和市场缺乏核心竞争力。同时，在规划落实的过程中，尚未形成规划调控与管理的法制环境，还存在执行不力、有规不依、违章乱建等现象。

（四）品牌宣传和文化内涵挖掘不够深入。荆州、荆门两市旅游资源比较丰富，但由于体制机制不活、长期投入不足、文化产业创意欠缺、旅游资源缺乏深度开发等问题，虽然可以满足游客基本的“吃、住、游”的需要，但在“行、购、娱”方面配套不够，产业链条较短，缺乏旅游精品名品，旅游总收入占GDP总量的比重还较低。

(五)高素质高层次旅游专业人才严重缺乏。四市反映，目前旅游专业人才尤其是高素质、高层次的酒店管理、景点包装、旅游文化开发、市场营销等旅游专业人才匮乏，导游、讲解等人才流失严重，与当地旅游业发展极不适应，成为制约当地旅游业发展的一个重要因素。

三、几点建议

（一）以旅游法实施为契机，深入宣传贯彻落实旅游法律法规和政策。旅游法将于今年１０月１日开始施行，将为旅游业持续健康发展奠定重要的制度基石。要以旅游法的实施为契机，在全社会加强对旅游法等法律法规的宣传，形成依法治旅和依法兴旅的社会氛围；加强对旅游执法人员的教育培训，加大执法力度，严厉打击各种破坏旅游环境、扰乱旅游市场秩序、侵害游客权益的不法行为，做到有法必依、执法必严、违法必究；做好省旅游条例修订工作，认真调研，使修订后的条例更好地适应我省旅游事业的发展，实现地方性法规和旅游法的有机衔接和科学配套。

（二）加大协调力度，探索旅游资源管理保护开发机制。深化旅游管理体制改革，破除旅游业发展的体制障碍，建设资源集约共享、部门良性互动、行业相互促进、社会发展多赢的旅游管理体制。借鉴北京市做法，探索省级“旅游发展委员会”管理体制，充分发挥其统筹协调的职能，强化产业促进、资源统筹、发展协调和服务监管四项重点工作，为把我省旅游业打造成全省重要的支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业提供制度保障和体制支撑。加大对文物、水利、林业、宗教等部门的协调力度，强力推进自然风景区（点）所有权、经营权和管理权分离，实现景区（点）企业化经营、市场化运作。

（三）采取切实措施，保障旅游规划实施和旅游交通配套。要进一步按照旅游法相关规定，结合各地旅游、文化等资源实际情况，高水准、高质量地编制旅游规划，保证规划的前瞻性和科学性；加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查，探索建立规划评估机制，加强对旅游规划设计机构的评价考核，切实保障旅游规划的贯彻落实。采取切实措施，加强旅游基础设施建设，加快武当山机场改造、扩建，力争在提高武当山铁路客运站等级、增加动车车次、景区间公共交通等方面有所改善，努力提高旅游景区的可进入性。

（四）深入挖掘文化内涵，强化品牌营销力度和城市美誉度。旅游与文化相结合才能产生巨大的社会效益和经济效益。在实践中，一是要突出地方特色，深入发掘整理当地特有的文化内涵，为旅游品牌注入文化生命力，避免主题的杂乱影响品牌的打造。二是将旅游产品与文化深度结合，向游客提供具有丰富文化内涵的旅游产品，使之具有持久的生命力、吸引力和感召力。三是加强文化宣传，运用文化的魅力进行旅游形象的策划和推广，促进文化旅游的发展，增强城市知名度和美誉度。

（五）加大旅游人才培养引进力度，为旅游业提供人才支撑。一是充分发挥我省教育大省优势，加强旅游从业人员的职业培训和资格考核，定期举办各类旅游技能大赛等。二是以旅游项目引进为载体，创新人才引进机制，柔性引进人才智力，重点引进旅游策划、营销、管理人才和急需高端创意人才。鼓励旅游院校、研究机构和旅游企业引进产、学、研一体的复合型高层次旅游人才。三是要建立旅游人才数据库，健全市场服务体系，强化服务功能，拓展服务领域，成立旅游人才推介机构，吸引旅游人才投入到我省旅游业发展事业中来。

附件：关于《湖北省旅游条例》修订的意见和建议

附件

关于《湖北省旅游条例》修订的意见和建议

一、关于扶持旅游业发展方面

1.建议增加扶持工业旅游、乡村旅游、农家乐发展的相关政策，增加对发展高星级农家乐的奖励政策。

2.建议加强对旅游工作的组织和领导。进一步细化《旅游法》第七条的规定，明确负责旅游发展和监督管理的责任主体。

3.建议旅游用地比照执行工业用地的优惠政策，并出台有关金融、财税、土地资源配置、行政审批等方面的扶持政策。

4.建议成立旅游产业（发展）委员会，健全完善旅游管理体制，整合旅游资源，办大旅游，大办旅游，切实形成党委领导、政府主导、旅游部门牵头协调、各部门通力合作、社会各界参与、市场机制运作的工作格局。

5.建议对省旅游条例第二条中“旅游经营者”中的“个人”根据旅游法有关规定进行修改。

6.建议在条例中明确政府的职责，如政府如何统筹规划、利用经济杠杆、财政力量，引导社会投资，营销发展旅游产业，注重发挥市场配置资源的基础性作用，实行跨区域合作等。

7.建议对旅游经营者的行业准入、经营过程在法规中进行约束，规范市场。

二、关于旅游规划和促进方面

8.建议旅游规划落实的保障措施要具体。建议在《旅游法》第十八、十九、二十条的基础上进行完善，强化对旅游规划的审定和保障实施，建立有效的协调工作机制，明确地方政府“一把手”担任规划发展领导小组组长。

9.建议旅游资源保护的责任要明确。对《旅游法》第二十一条规定进一步明确，明确对旅游资源的挂牌保护，对于旅游资源保护密切联系的部门（如文化、林业）的责任。

10.建议旅游专项资金保障落实的力度进一步加大。针对《旅游法》第二十四条，对旅游资金的落实进行硬性规定，进一步明确旅游专项资金的用途，保障专款专用。

11.建议完善旅游规划，实施旅游全域规划，将景区周边、景区外围（在景区游览的视线范围内）的环境纳入旅游控制性规划范畴。

12.建议完善项目管理制度，包括项目开放制度、准入制度、开发条件，建立进入和退出机制。

13.建议加大对旅游资源的保护，分级保护旅游资源，在用地、规划上进行控制，严格保护。

三、关于旅游服务合同方面

14.建议细化旅游合同、旅游保险的规定，进一步维护和保障旅游者和经营者的合法权益。

15.建议进一步细化省旅游条例中的第十三条规定。

四、关于旅游安全方面

16.建议进一步完善《旅游法》第六章，突出对旅游安全的责任划分。

17.建议建立健全旅游安全管理，如漂流项目的管理，填补旅游项目安全管理的空白。

18.建议从旅游安全的角度对旅游车辆方面进行规定。

五、关于旅游监督管理方面

19.建议进一步规范旅游经营者监督管理，对委托代理业务范围进行明确，规范旅行社的经营行为，明确对其经营门店的规范管理，防止挂靠或出卖资质问题出现。

20.增加“未取得旅行社经营资格的企业和社会团体不得非法经营或变相经营旅行社业务”条款，并明确相应法律责任。

21.建议对旅游标准化管理要更细化，对星级农家乐、A级旅行社创建工作管理进一步规范和强化。

22.建议加强行业监管，规范市场行为，依法治旅兴旅。

23.建议完善和强化旅游执法职能，对县一级旅游部门的旅游职能强化、细化。

24.对目前旅游行业管理的空白，即该管未管和管理不到位的，应该明确管理范围、权限，对进入旅游行业从事旅游经营，应该经过旅游部门的行政许可。

25.旅游监管，应该有专门的机构，并明确权利和职责。

六、关于法律责任方面

26.建议罚则进一步明确，对《旅游法》第九章的相关条款进行进一步完善，增加相应的处罚措施，对处罚的界定更加具体，处罚的力度进一步加强，特别是要完善对垄断行为（如旅游包车）的处罚，确保旅游市场的良性发展。