《森林法》是1984年经第六届全国人民代表大会第七次会议表决通过,1985年正式实施,最近的一次修改是在1998年，即1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》修正。长期以来，该法在保护生态、涵养水源、保持水土、促进经济发展和农民增收中发挥了不可估量的作用。但随着经济的发展，社会的进步，国家重大生态发展战略和环保战略的实施和人们生态文明意识的日益强化，使得这部法律的一些内容日益显现其滞后性。笔者认为《森林法》的修改已十分必要，上级立法部门和林业主管部门应当把对《森林法》的修改作为一件惠及民生的大事抓好抓实。

一、从新时期林业的性质、地位和功能看，修改《森林法》势在必行。改革开放过程中，不同的时期，林业的发展水平不同，公民对法律的渴求程度也不同，国家对林业性质、地位、功能的定位，在不同的时期也有着不同的内涵。

2003年6月，中共中央、国务院颁布了《关于加快林业发展的决定》,首次明确了“林业是一项重要的公益事业和基础产业。”确立了以生态建设为主体的林业可持续发展道路，它标志着国家林业政策发生了根本性转变。

2009年6月，中央林业工作会议又全面界定了新时期林业的四大地位，即在贯彻可持续发展战略中林业具有重要地位，生态建设中林业具有首要地位，在西部大开发中林业具有基础地位，在应对气候变化中林业具有特殊地位。

中央林业工作会议指出，现代林业具有五大功能，一是林业具有巨大的生态功能，在实现生态良好、维护生态安全中发挥着决定性作用。二是林业具有巨大的经济功能，在推动经济发展、维护经济安全中发挥着重要作用。三是林业具有巨大的固碳功能，在应对气候变化、维护气候安全中发挥着特殊作用。四是林业具有巨大的保健功能，在调节人体生态机能、促进人的身心健康方面发挥着重要作用。五是林业具有巨大的美化功能，在树立地方形象、改善投资环境中发挥着主导作用。这些新认识，新理论，新观点，在现行森林法中都缺乏明确的表述，有的虽然有描述，但也不够准确、全面。

二、集体林权制度的改革实践表明，修改《森林法》迫在眉睫。集体林权制度改革是新形势下农村土地制度改革在林地上的拓展和发展，是家庭承包责任制在林业上的丰富和完善，是农村改革的又一重大突破，是继家庭承包责任制以后，农村生产力的又一次大解放。它标志着中国农民真正成了集体林地经营的主体。其实质是确定和明晰产权，规范山林权属的合理流转。因此，山林权属的合理流转是林权制度改革的实质和关键。然而调查中我们发现, 集体林权制度改革实施以后，现行《森林法》在很多方面已不能适应林业发展的形势需要,许多新的先进的林业要素在法律上出现了缺失，不少新问题的处理在法律中找不到答案。如在林权制度改革以后,现行的《森林法》对林地流转、抵押融资以及林地流转后对林农的保障机制等都没有作出明确的规定。而中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》又明确规定了林地可以有偿出租、山林资源经评估后可以抵押融资，等等。这种政策与法律相互规定不一致的尴尬结果表明，一是法律规定缺位，也就是说《森林法》的前瞻性不够，对林业发展中可能出现的新生事物和对涉林法律的新需求预见不足；二是《森林法》与其他法律、政策没有找到很好的接点。林地本身是林农最宝贵的生产资料之一, 对农民来说其重要性和价值不亚于耕地，而《土地管理法》和《农村土地承包法》等法律法规对土地的流转和出租都作出了详细规定，因此，《森林法》也应该对林权改革后，林农所拥有的森林权属管理、林地流转、森林资源抵押融资、产权管理及争议纠纷的处置和解决办法等作出明确的规定。三是反映了《森林法》明显比现行政策滞后。面对先进的政策和落后法律规定不一致的情况,在法律实践中，极有可能导致工作的被动与混乱。

三、天然林保护等重大工程的建设成果保护需求，也期待修改《森林法》。退耕还林、天然林保护等工程，其宗旨是加强生态建设，维护生态安全，从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济的可持续发展。在这些工程的实施中，我们发现，天然林禁伐的规定，对“天保”工程区内林农拥有的山林资源的支配权进行了全面限制，尽管国家规定了补偿政策，但级别的划分自然导致了林农利益的不平等，有损害林农利益之嫌。因此，当国家、集体与林农三者利益发生冲突时，谁的利益应该优先得到保护，这也需要《森林法》修改完善后，运用法律手段合理平衡国家、集体和个人的重大利益关系，将维护国家生态安全，保护生物多样性，促进经济社会可持续发展的重大事项，以法律的形式予以固定，增强其法律强制性。

四、《森林法》实施中显现出的一些弊端，也说明法律修改十分迫切。一是现行《森林法》在森林分类的划分上缺乏统一的科学办法，第四条规定的森林分类办法内容互不排斥，有的相互交叉，相互包容，五类林种有四种分类标准，这种分类方法不仅缺乏科学性，而且缺乏统一的分类标准，广大林农根本无法对现有森林进行正确的分类。建议按照中央《关于加快林业发展决定》的要求，结合社会不同层次的需求和森林的多种功能,将公益林和商品林作为森林区分的主要类别。并用法律条款予以明确规定,对公益林和商品林和非公有制经济发展的商品林和公益林的经营管理办法，法律都要明确予以规定，增强法律的可操作性。二是现行《森林法》缺乏林业执法篇章，对林业执法主体指代不明，规定模糊，森林公安的执法主体地位没有得到很好地确立，林业行政执法成了林业执法的代名词，导致出现了交叉执法、重复执法、唯利执法、争权执法、扰民执法、坑农执法的行为。增设林业执法内容，将林业行政执法职能全部划入森林公安，统一执法主体，减少执法环节，规范执法行为，提高执法质量。三是现行《森林法》中缺乏非公有制林业的法律条款。中央《决定》指出：“国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。要进一步明确非公有制林业的法律地位，切实落实‘谁造谁有、合造共有’的政策。统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。”因此，增加非公有制林业的法律条款，依法保护非公有制林业的权利和地位显得尤为必要。四是《森林法》第二十七条第三款规定“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有……”。第三十二条规定“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”《中华人民共和国森林法实施条例》第二十九条规定“采伐森林、林木作为商品销售的，必须纳入国家年度木材生产计划；但是，农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星林木除外。” 这些条款意味着农民采伐房前屋后和自留山上的林木作为商品性销售时，采伐自由，销售自主，但在实际工作中，给林业部门在森林林木采伐、销售管理上带来了客观的难度，没有采伐证，就不能办理运输证，这也给农民销售在自留山上和房前屋后采伐的林木带来了困难。

五、修改《森林法》是践行科学发展观、与时俱进的具体体现。《森林法》修正实施以来，为国家林业的发展和建设起到了很好的保驾护航作用，林业事业依法驶入了健康发展的快速通道，森林资源得到有效保护，森林覆盖率年年提高，林分质量明显改善，森林蓄积量不断增加，林区经济也得到了长足发展，林业对于国家和地区发展的贡献越来越大，在林农收入中的比重越来越高。这些成绩的取得，无不得益于《森林法》的有效贯彻落实。但是，生态建设、环境保护、森林资源保护和水土保持工作任重道远；林业的结构性和体制性矛盾，养林和养人的矛盾、生态环境保护与开发利用、林农增收的矛盾等还很突出，这些因素直接困扰和影响着林业的改革、发展和稳定，尤其是随着经济社会的发展，整个社会对林业的需求观念发生了重大变化，对林业事业发展的认识和要求有了明显的提高，传统的、单一的经济需求已不再是人们唯一的期盼，生态、经济、文化等多种需求已成为人们追求的共同目标。纵观现行《森林法》十多年的运行实践，它已不能完全适应我国当代林业事业科学发展的需要，相对于人们对林业地位和作用的新认识、新期盼，相对于新时期林业事业发展的新形势、新问题，现行法律也显得苍白与滞后。修法工作时不我待。

从中央《决定》确定的当代林业的地位和功能看，贯彻落实中央决定，行政手段是必不可少的。然而仅仅依靠行政手段还远远不够，许多涉及国家、集体和广大人民群众普遍利益的新理论、新观点、新措施需要上升为法律条款，只有这样，党和国家的意志才能转化为人们的意愿和自觉行动。（兴山县人大常委会主任    舒化彦）

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