加强人大常委会制度建设，是建设社会主义政治文明、完善人民代表大会制度、构建社会主义和谐社会的重要内容，也是发挥人大常委会职能作用的必由之路。为了了解人大制度建设的情况和存在的问题，2005年下半年，我们对甘肃省各级人大常委会的制度建设情况进行了调研。看到各级人大常委会对制度建设普遍比较重视，在不到一年的时间里建立和健全了以下几个方面的工作制度：一是加强会议和议事制度建设，规范了人大常委会行使职权的方式。二是明确重大事项范围，对计划和预决算的审议和批准作出更具操作性的规定，努力推进重大问题决策的民主化。三是完善立法工作程序和制度，规范立法工作。四是监督法出台以后，根据监督法的有关精神，加强执法检查、财政预算的执行、对专项工作报告的审议和规范性文件的审查等工作，加强了审议意见办理等方面的制度建设；同时，调整与监督法不相适应的监督工作制度，为监督法的实施做好准备。五是完善选举任免制度。六是健全代表工作制度，规范代表活动方式。七是重视信访制度建设，密切与人民群众联系。八是用健全制度加强机关管理，保证常委会工作的正常运行。当然各级人大常委会在制度建设上虽然取得了很大成绩，但也存在一些值得注意的问题。

一是要统一认识，提高加强制度建设的自觉性。制度建设要把握新形势下发展社会主义民主政治的规律和特点，尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在民主正当实践中好的经验和做法上升为制度和法规。在调查中我们看到，一些从事人大工作的同志对加强人大制度建设的重要性认识不足，没有从加强社会主义民主政治建设的高度来认识制度建设的重要性，工作中态度不够积极。认为一些制度限制了人大的创新和活力，影响人大作用的发挥，制度建设没有达到强化人大职能作用的目的。一部分人对不再使用述职评议等一些有“法律依据，沿用已久，并被实践证明行之有效”的监督方式不够理解，有的甚至认为是人大工作的倒退，是对人大权力的限制，削弱了人大的监督力度。因此，对一些原有的与监督法不相适应的制度的修改和完善持等待观望态度。也有一些同志担心制定过多的制度会带来不必要的矛盾，影响与党委和政府的关系，削弱党的领导、干扰“一府两院”的工作，在制度建设中从支持配合方面考虑得多，从强化人大职能作用方面考虑得少，缺乏针对性，不解决实际问题，使制度建设流于形式。

二是制度建设必须与体制创新相结合，才能促进人大制度的发展。调研中很多同志认为，加强人大制度建设的目的是为了坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥人大的职能作用。当前，影响人大作用发挥的主要是体制方面的问题，体制问题是绕不开躲不过的，坚持和完善人民代表大会制度，体制创新是第一位的，制度建设必须和体制创新相结合。行政管理体制、司法体制、干部管理体制等等都需要改革和创新，不消除影响人大作用发挥的体制障碍，坚持和完善人民代表大会制度就会成为一句空话。因此，在加强制度建设的同时，必须重视体制的改革和创新。制度建设要以宪法赋予人大的职权为依据，努力克服不符合宪法规定的体制障碍，把宪法和法律的规定加以制度化、程序化，使人大及其常委会的各项职权得到落实。要按照加强党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一的原则，加强决定重大事项、选举任免、监督、代表工作等方面的制度建设，制度建设要有前瞻性，要为体制改革留出空间。不能用制度把不适应形势发展的旧体制加以制度化和固定化，为今后的改革增加难度。要努力协调体制和具体工作制度的矛盾，做好衔接工作。

三是制度建设要填补法律和权力的空白，增加国家权力机关的权威性。当前，由于制度缺失，人大职权不到位、不落实的问题比较突出，极大地影响人民代表大会的权威性职能作用的发挥。近些年来随着人民代表大会制度的发展，人大工作中遇到了很多新的问题，譬如，在人代会上或常委会上工作报告或专项报告没有通过，财政预算未经人大批准就随意变更等等，对于这些问题人大还没有成熟的处理办法。国外很多国家的议会在长期运作过程中形成了很多工作惯例，对这些问题都有相应的责任和处理办法。人大的制度建设应着眼于这些坚持和完善人大制度的重要问题制定相应的工作制度，形成一些惯例，增加一点权威性。

四是全面清理现行制度，做好实施监督法的准备工作。近一年来，中央对人大工作提出了一些新的要求，监督法出台后人大的工作方式也面临一些调整，我省各级人大常委会要按照省委〔2005〕59号文件要求，对现行的规章制度进行一次全面清理，及时对现有制度中不符合监督法精神和不适应形势发展要求的作出调整补充和完善，为监督法实施做好准备工作。全省各级人大常委会的同志要统一认识，提高贯彻执行监督法的自觉性，对现行的各项监督工作制度进行清理，与监督法不一致的要结合实际修改一致，缺失的要完善，该退出的要退出，该加强的要加强。要进一步加强执法检查、工作评议、审议专项工作报告、财政预算监督、规范性文件审查等方面的制度建设，充分运用监督法规定的监督形式，完善审议意见整改反馈制度，增强监督的针对性和实效性。

五是要注意工作的连续性，搞好换届前后的工作衔接。制度建设是一项长期的工作。中央发出关于制度建设的通知后，全国人大常委会在制度建设方面陆续出台了一些工作制度，并要求地方人大也参照制定相应的制度。对此地方人大的同志有一个学习贯彻的过程。但是，目前全省各级人大都面临换届，许多需要开展的工作已经来不及在本届内进行，很多地方人大常委会的同志都认为只能等换届后再说；而换届后许多新到人大工作的同志不太熟悉情况。因此，在换届后省人大常委会要继续抓好中央文件的学习和贯彻，加强对全省各级人大常委会制度建设的指导，做好衔接工作。

六是认真抓好现有工作制度的落实，适时进行补充和完善。要实现人大工作的制度化、程序化，不仅要有完善的规章制度，而且要抓好现有制度的贯彻执行。制度是要人来执行的，有了制度不认真执行还是起不到制度应有的作用。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度必须要有一定的刚性和权威性。建议各级人大常委会在不断完善各项工作制度的基础上，对已有工作制度的执行情况进行定期检查，切实保证制度的落实。同时要注意人民代表大会制度是不断发展完善的，人大工作制度建设是一项长期的任务，不可能一蹴而就，必须根据形势的发展变化，坚持与时俱进，不断进行修改、创新和完善。

（摘自《人大研究》2007年第1期  利群  文）