1979年7月，五届全国人大二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力；之后，又相继赋予较大的市等地方人大一定立法权。近30年来，有立法权的地方人大及其常委会结合本地的需要和客观实际，加强地方立法，为建立、完善中国特色社会主义法律体系作出了应有的贡献。其间，以提高立法质量为中心，坚持立法创新，推进科学立法、民主立法，逐渐成为地方人大的共识和不懈追求。

一、科学、民主是新时期地方立法的最显著特征

1919年，“五四”运动将“德先生”、“赛先生”传到中国，吹响了民主(Democracy)、科学(Science)的号角，对中国产生了深远影响。社会主义法制是广大人民群众共同意志的体现，是为社会主义现代化建设服务的，在立法中坚持科学民主是题中之义。2000年出台的《中华人民共和国立法法》开宗明义，在总则中明确了立法的民主化和科学性原则，规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”；“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”之后，科学立法、民主立法越来越受到地方人大的青睐，创新立法工作机制、实行“开门立法”方兴未艾，蔚然成风。十七大报告提出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”这既是对改革开放以来各级国家权力机关科学民主立法的充分肯定，又是党的纲领性文件对立法工作提出的明确要求。

笔者理解，科学立法或者说立法的科学性，是对立法的实体性要求，即法作为规制责权利、调整各方利益关系的社会规范应当科学、合理，发挥其应有的作用。其内涵至少应包括以下几方面：一是体现公平正义。古罗马法学家认为，“法是善和正义的艺术”。历史上，人们都在追求法的正义，但不同时期、不同阶级对正义有着不同的理解。公平正义是社会主义法治的核心价值，反映在立法中，应当坚持以人为本，保护人民群众根本利益以及弱势群体的正当利益，努力克服部门利益倾向。二是促进科学发展。科学发展观是我们党立足于我国基本国情、适应新的发展要求提出的重大战略思想，立法者要自觉将科学发展观融入立法工作中，使立法从选项至具体规定都符合科学发展观的要求，摒弃一切落后的发展观念和做法，为经济社会全面协调可持续发展提供有力的法制保障。三是有地方特色。有特色是地方立法的生命线。一方面，地方立法在选项上要更多关注和解决本地特有的、比较突出的问题，具有很强的针对性；另一方面，在具体规定上，要根据本地实际情况，提出有特色的措施、办法，确保有成效，而不能生搬硬套上位法或者外地的法规条文。四是可操作，即“管用”。法是服务于现实生活的，法是否切实可行、可操作，是判断立法是否科学的一个重要标准。地方立法首先应当符合自然、社会、思维等的客观规律，不能超越社会发展实际，导致难以实施或者执法成本过高。这就需要加强调查研究，认真论证，多听群众的意见。其次，相关规定宜细不宜粗，能细化的尽量予以细化，并保持相互衔接，与立法相关的制度也及时配套，保证法规的顺利实施。

民主立法或者立法的民主化则是对立法的程序性要求，即在立法过程中应充分发扬民主，听取多数人的意见。结合立法实际，民主立法大致可分为三个层次：一是实行“开门立法”,人大通过各种方式将立法活动向社会公开，扩大公众对立法的有序参与。这样既有利于提高立法质量，又有利于发展社会主义民主政治，保证人民当家作主。二是发挥专家、实际工作者的作用。彭真同志说：“制定重要的法律，请专家和实际工作者来参加，不是简单的技术问题”，“大家一起讨论，共同商议修改，做到集思广益，集中集体智慧，可以使理论和实际密切地结合起来。”近年，对一些专业性较强的立法，各地通过座谈会、论证会等方式，实行立法者、专家、实际工作者“三结合”，效果较好。三是发展立法机关内部民主。一部法规的出台，需经立项、起草、审议、修改、表决、公布等环节；法规质量的高低，与这些环节都有一定的关系。这就需要完善相关的制度和机制，在立法机关内部、各立法环节充分发扬民主，一方面，立法工作人员畅所欲言，各种不同意见和观点得以充分表达；另一方面，常委会组成人员对法规进行充分审议，把握好立法取向和核心条款，科学运用表决权，确保立法质量。

科学立法、民主立法二者既有区别，又密切相关，其中民主立法是科学立法的基础，只有在立法中充分发扬民主，立法的科学、合理才有保障；科学立法包括以人为本，发展人民民主、保障人民当家作主的内容，体现民主精神，又可以进一步推动立法民主。

二、湖北省地方立法创新回顾

我省地方立法于1980年正式起步，但在坚持立法基本制度的基础上加强立法工作创新，推进科学立法、民主立法，则主要始于省七届、八届人大。回顾我省近20年的立法创新历程，大致可分为三个阶段：

（一）省七届、八届人大期间（1988年--1997年）

1、组织编制省人大常委会五年立法规划，增强立法工作的计划性和主动性。

2、实行“两个提前介入”，即省人大专门委员会提前介入政府有关部门的法规起草工作，常委会法规工作室提前介入省人大专门委员会审议法规草案的工作。通过关口前移，切实提高立法质量和效率。

（二）省九届人大期间(1998年--2002年)

1、实行法规统一审议制度。2000年7月，省人大常委会作出决定，明确由省人大法制委员会负责省本级地方性法规的统一审议工作，改变了过去法规由有关专门委员会分头负责到底的做法。

2、提请省人大常委会审议的法规草案，连同参考资料一并提前印发常委会组成人员审阅，以便深入调研，提高审议质量。

3、成立由法学专家及实际工作者等组成的省人大常委会立法顾问组，及时征求对法律法规草案以及地方立法工作的意见和建议，发挥其参谋助手作用。

4、对关系人民群众切身利益的重要立法，向社会公开征求意见。1999年8月，《湖北省土地管理实施办法（修订草案）》在《湖北日报》公布，共收到反馈意见116条，最终吸纳69条。

5、将一些专业性较强的法规草案委托给大专院校和科研院所起草。如《湖北省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》即委托省社科院进行起草。

（三）省十届人大以来（2003年至今）

1、在坚持“二审制”的基础上，对涉及人民群众切身利益、需要进一步协调的法规实行三审。2003年，省人大常委会对分歧较大、搁置近两年的《湖北省合同监督条例（草案）》进行三审，2006年对《湖北省道路运输管理条例（修订草案）》进行三审，着重解决二审中争议复杂的焦点、难点问题。2008年，又对《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）》进行三审。

2、启动立法听证，广泛听取社会各界意见。2003年、2006年及2008年，省人大常委会先后就《湖北省合同监督条例（草案）》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（草案）》、《湖北省实施〈中华人民共和国药品管理法〉办法（草案）》举行听证会，来自不同方面的陈述人各抒己见，为立法提供了很好的参考，许多重要意见被采纳。

3、法规草案全部在互联网公布，审议时允许公民旁听。2006年以来，所有法规草案一审后在省人大门户网站全文公布，并规定公民经申请可旁听常委会审议法规案，以广泛收集、认真吸纳公众对法规草案的意见和建议。

4、创新立法表决机制，实行单项表决和分项表决。2006年5月，常委会组成人员审议《湖北省城市市容和环境卫生管理条例（草案）》时，对其中有关对占道经营者予以暂扣物品的规定有争议，经主任会议决定，先对该规定进行单项表决，决定删除后，再对法规进行表决；同年12月，又对省政府提请确认继续实施的七项行政许可事项进行分项表决，严格把关。

5、开展立法质量评估。2007年，省人大常委会组织开展《湖北省合同监督条例》、《湖北省旅游条例》立法质量评估，为期半年。通过多部门、多角度的评估，发现两部法规在立法及执法过程中存在的一些问题和不足，为今后改进立法等工作提供了有益参考。该项工作被人民日报评为“2007年地方人大十大新闻”。

6、建立立法基层联系点，听取基层第一线的意见。今年该工作正在开展，拟选择7-9个乡镇、街道、生产企业以及县有关部门作为联系点，使之成为连接立法机关与基层的桥梁和纽带，实现地方立法与现实生活的对接。

三、进一步开展立法创新的建议及构想

回顾过去20年的立法创新工作可以看出，我省在立法具体方式方法方面所作的创新和尝试，已涉及科学、民主立法的主要方面，符合中央有关坚持科学民主立法的总体要求。但是创新无止境，特别是随着社会主义民主政治的发展以及依法治国方略的推进，地方立法工作创新任重而道远。笔者认为，我省立法创新工作亟待从以下几方面入手进一步深化和提高，使我省立法工作再上一个台阶。

（一）逐步实现法规起草渠道多元化。起草是立法进入实质阶段后的第一步，是一项基础性工作，法规草案质量的高低对立法质量的影响很大。目前我省法规起草渠道过于单一，大多由政府部门起草。应该说，政府部门起草法规有利有弊。一方面，政府部门了解实际情况，由其起草可使法规更加贴近实际、切实可行，可有针对性地解决社会事务管理中的重点、难点问题，同时由于立法起草及执法单位合一，有利于法规的贯彻实施。另一方面，部门起草也存在一些不足，特别是由于视角等方面限制，容易滋生部门利益倾向，需要克服。虽然我省实行过委托起草，人大制度建设以及其它一些非行政事务管理方面的法规也由省人大有关机构自行起草，但占比偏少。今后可拓宽起草渠道，在规范、提高部门起草工作的同时，对一些专业性较强的法规，更多地通过招投标等方式委托大专院校、科研机构或者律师事务所等实务部门进行起草；对关系我省改革发展稳定大局的重要立法或者涉及多个部门的立法，由省人大有关机构直接起草或者组织起草。同时，有关组织或者公民自行草拟的法规草案文本，也可通过适当形式作为法规案提出。

（二）增强立法透明度，推进“开门立法”。近年，我省围绕“开门立法”做了大量工作，取得一定成效。但有时群众参与的积极性不高，突出表现在向社会征求对一些法规草案的意见时，各方面的反馈意见不多，值得密切关注。这一方面可能是因为该法规与一些公众无直接利害关系，另一方面与立法透明度不够高有很大关系。虽然2006年以来我省法规草案已在互联网全部公布，但公开的范围有限，一般只在省人大门户网站予以公布，内容也不够全面；立法机关对各方面反馈的意见是否采纳未及时予以公开，以及法规审议、修改等情况未通过新闻媒体及时、全面报道等，也不同程度制约着公众参与立法工作。建议今后可将草案公开的范围适当延伸到其他网站，对于重要的立法草案，除在省主要媒体公布外，还可考虑在乡镇、街道的信息公开栏予以公布，使公众可以多渠道了解地方立法工作；公开的内容除法规草案外，还应将立法说明等参考资料尽可能予以公开，便于公众了解立法背景、重点难点问题，有针对地提出修改意见；建立社会公众意见反馈机制，对各方面提出哪些主要意见、是否采纳以及理由等及时予以公开，形成良性互动；加强省人大有关机构与主要新闻媒体的配合，对法规除作程序性报道外，还要重点介绍常委会审议中的焦点、难点问题等。通过立法的全过程公开，保障公众对地方立法的知情权，引导公众积极参与地方立法工作。

（三）对重大争议问题进行联组审议。目前，由于常委会组成人员的人数较多，常委会会议时间又有限，常委会一般进行分组审议，保证常委会组成人员能充分发表意见。但实践证明，分组审议也有不足之处，如交流、讨论的范围比较有限，深度可能不够，不利于对重大问题的审议。因此，《湖北省人民代表大会及其常务委员会立法条例》还规定了联组审议这种审议方式，但由于种种原因迟迟未能实施。建议常委会组成人员在审议法规时对其中一些重大制度有较大争议或者分歧的，可由省人大有关专门委员会或者常委会工作机构提出，由主任会议决定，在下一次常委会审议法规时除进行常规性的审议外，增加一次联组会议，每个小组推荐若干名委员进行审议发言，集中就立法中的一两个热点问题进行讨论，必要时可在主持人的引导和主持下进行辩论，以便充分沟通、交流，达成共识。具体可事先制定联组审议工作制度，并将联组审议法规列入常委会年度工作要点。

(四)完善立法质量评估工作。我省人大常委会2007年首次开展的立法质量评估工作，效果较好，但我们也感到，立法质量评估耗费大量时间、精力，有必要予以改进，特别是要增强评估的针对性，做到有的放矢。建议今后可选择在实施中反映问题较多的法规进行评估，通过各种途径了解法规的不足，分析其成因；对表决通过时赞成票数不高的法规，也可进行跟踪评估。这样一方面可以发现法规及立法过程中存在的问题，及时改进和调整，有利于提高评估的绩效性；另一方面可以避免对实施情况较好的法规进行评估，以维护法制的尊严和权威。同时，可就立法中某一问题如我省地方立法的可操作性或者在促进“两型社会”建设中的作用等，对一系列法规进行专题评估。同时，建议评估采取定性分析与定量分析相结合的方法进行，并运用经济、统计等方面的专业知识，力争在立法的效益评估等方面有所突破。在此基础上，总结实践经验，制定我省立法质量评估工作规定，使之成为我省提高立法质量的又一项重要制度。

（付正中  郑文金）