农业、农村、农民问题，关系党和国家事业发展全局。毛泽东同志讲，“农业关系国计民生极大”;“我国有五亿多农业人口，农民的情况如何，对于我国经济的发展和政权的巩固，关系极大”。因此，着力解决“三农”问题，是各个历史时期革命、建阿设的主要出发点、落脚点。1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的重大决策，率先在农村吹响了改革的号角，推行家庭联产承包责任制，使我国广大农村发生了翻天覆地的变化。

二十多年来，湖北省人大及其常委会在省委的领导下，在省政府及有关方面的大力支持配合下，将涉农立法作为地方立法工作的重中之重。截至2008年1月底，现行有效的地方性法规中，与“三农”密切相关的15件，占法规总数的9.3%，仅2005年—2007年，即先后出台5件，为农村改革发展提供了有力的法制保障。

一、夯实基础，保证农业生产

土地是农民安身立命的根本，也是人类赖以生存的基础。1986年6月25日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》。为保证该法在湖北省的顺利实施，1987年9月3日，省人大常委会通过了《湖北省土地管理实施办法》。该实施办法规定：“鼓励合理开发和充分利用每寸土地。同时，必须保证国家建设项目，特别是重点建设项目需要的土地。”同时规定：“根据城乡建设规划，可以占用原有的空闲地、宅基地和荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地”，严禁乱占滥用土地。为保障被征地单位及农民的利益，实施办法根据上位法的授权，对国家征用土地的土地补偿费、地面附着物补偿费、安置补助费等相关费用的具体标准作了规定，便于操作。实施办法还明确规定，“因国家建设占用土地造成的多余劳动力，由当地土地部门和乡(镇)人民政府及被征地单位、用地单位共同协商，予以安置”，以尽可能化解失地农民的问题。鉴于我省人平耕地较少，并有逐步减少的趋势，实施办法规定农民占用耕地建房的，仍需支付土地补偿费，以引导农民建房时尽量使用非耕地和宅基地;但具体补偿标准减按被占耕地年产值的二至四倍计算，避免过多增加农民负担。对违反土地管理有关规定的，实施办法还进一步明确了处罚标准。之后，为适应直接上位法的变化和加强土地管理的需要，实施办法于1997年、1999年先后两次作了修改，进一步严格土地审批程序，推行耕地占补平衡等制度，为严格执行国家土地政策、守住18亿亩耕地这条“红线”作努力。

农业生态环境是发展农业的基础，这个外部环境好不好，直接影响到农产品的产量和质量。1993年，省人大常委会出台了《湖北省农业环境保护条例》;2006年，根据农业生态环境现状，又修订通过了《湖北省农业生态环境保护条例》。条例以工业污染、城市生活污染以及农业面源污染的防治为重点，根据法律、行政法规的规定，结合本地实际，作出了一系列可操作的规定;同时，根据实际需要，对野生动植物的保护、外来入侵生物的防治等作出规定，构建了较完善的农业生态环境保护制度体系。为保证农业生态环境保护工作卓有成效，条例建立了一系列机制、制度。如鉴于生物农药、农作物秸秆综合利用等由于价格、成本等因素难以推广，条例建立了农业生态补偿机制，规定：“对畜禽养殖废弃物和农作物秸秆的综合利用、农业投入品废弃物的回收利用、生物农药和生物有机肥的推广使用等，逐步实行农业生态补偿。具体办法由省人民政府制定。”同时，条例根据实际情况，建立了农产品产地环境质量分类管理、农产品产地环境影响评价等制度。

二、维护权益，改善农民生活

坚持统分结合，实行家庭联产承包责任制，是我国农村改革的一大创造，充分调动了农民群众的积极性。然而，由于农村承包合同的法制建设滞后，管理有些不力，湖北省农村承包合同在签订、履行等方面存在一些问题，不利于家庭联产承包责任制的稳定和发展。1995年3月31日，省人大常委会通过了《湖北省农村集体经济承包合同条例（试行）》。条例开宗明义，规定“承包合同依法成立，即具有法律约束力，任何一方不得擅自变更或解除”，提高全社会特别是合同当事人的合同意识。同时，条例规定了发包主体、承包主体以及发包方、承包方的权利义务，规定承包合同应当采用书面形式，由双方当事人或其代表签字、盖章后生效，承包合同应当包括承包项目、承包期限、相关义务的承担、违约责任、纠纷处理办法等内容，使承包合同的形式进一步规范化。条例还明确了变更、解除承包合同的具体情况及程序，无效承包合同的确认与财产处理，以及违反承包合同的责任等内容。根据条例的规定，合同的违约方应向对方支付相当于承包金额百分之一至百分之五的违约金，因违约造成的经济损失超过违约金数额的，超过部分应由违约方赔偿;对方要求继续履行合同的，违约方应继续履行，有效制止不履行合同、单方面撕毁合同的行为。针对一些地方的干部非法干涉承包方正常生产经营活动甚至擅自变更或解除农村承包合同的现象较为普遍，条例规定：“发包方擅自变更或解除承包合同，非法干涉承包方正常生产经营活动，给承包方造成严重损失，应当向承包方偿付违约金或赔偿金，并由承包合同主管机关对直接责任人处以一千元以下的罚款，并可建议有关部门追究其行政责任。国家机关工作人员利用职权致使当事人一方变更或解除承包合同、造成损失的，农村集体经济承包合同主管部门有权建议有关部门对其给予行政处分。”条例还明确了承包合同纠纷的解决途径，规定承包合同发生纠纷的，当事人双方应通过协商解决，或由有关方面进行调解;不愿协商、调解的，可以依法申请仲裁或向人民法院起诉。

农民负担也是涉及农民切身利益、关系农村发展稳定的一件大事，一直受到党中央、国务院的密切关注。1994年，省人大常委会通过了《湖北省农民负担管理条例》;为巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，2006年，省人大常委会废旧立新，通过了《湖北省农民负担监督管理条例》。条例一方面对筹资筹劳“一事一议”、农业排涝水费等农民负担监督卡中列明的负担作了进一步调整和规范，另一方面，根据行政事业性收费等监督卡以外的负担比较突出这一实际情况，对有关涉农收费作了重点规范。一是严把涉农收费项目出台关，任何部门和单位不得违反条例规定的权限和程序，擅自出台涉农收费的文件和措施，否则农民有权拒绝;二是建立收费项目公示制度，农民对公示内容提出询问的，执收单位应予以解答;三是明确相关涉农部门对本系统的监管职责，规定：“各级涉农部门应当及时查处和纠正本部门、本系统加重或者变相加重农民负担的行为。禁止借助行政权力在办理农民婚姻登记、计划生育、住房建设、外出务工、子女入学等相关手续时搭车收取服务费、搭售商品。”为保证条例的实施，条例对违反规定、加重农民负担的行为，还规定了相应的法律责任。

三、保障投入，促进农村繁荣

“要想富，先修路。”农村公路作为农村的公益性基础设施，是建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要内容和必要保障。近年来，湖北省实施“通达、通畅工程”，加大了农村公路资金投入，落实了以奖代补、定额补助、统贷统还等政策，农村公路建设取得显著成绩，农村“行路难”的问题得到了很大缓解。但农村公路发展中也存在一些深层次问题，如农村公路建设、养护和管理缺乏稳定的资金来源、责任主体不明确以及养护管理不够到位等，成为农村公路发展的瓶颈，亟待通过立法予以解决。

2007年3月29日，省人大常委会通过了《湖北省农村公路条例》，对农村公路的规划和建设、养护和管理、资金筹集与使用等作了明确规定。为充分调动各方面的积极性，条例规定：“各级人民政府应当建立政府投资为主、农村村组为辅，鼓励社会各界共同参与的农村公路建设、养护和管理资金筹集机制”;“省人民政府对列入省级农村公路建设计划的建设项目实行定额补助。县级人民政府应当相应安排配套补助资金，并与省安排的定额补助资金同步到位。”发展农村公路的诸环节中，建设是基础，日常养护管理是关键，否则农村公路可能毁于一旦。因此，条例将农村公路的养护管理放在重要位置，规定：“县级人民政府应当根据省人民政府的规定，按照每年每公里一定数额的标准，安排乡道、村道的日常养护管理资金，并列入本级财政预算”，使日常养护管理的资金有了基本保障。条例还规定，村委会采取“一事一议”筹集村道建设、养护资金的，应当遵循村民自愿、量力而行的原则，防止强行摊派、加重农民负担，或者形成新的乡村债务。

为加强农村公路的管理，条例还作了一些“管用”、富有地方特色的规定。如在村道两侧划定一定范围作为建筑控制区并向社会公告，除公路防护、养护需要外，禁止在建筑控制区内新建、扩建建筑物，这样一方面保障农村公路的安全、通畅，另一方面保证人民群众的生命、财产安全。又如，鉴于农村公路承重能力较差，为防止超限车辆辗压、损毁农村公路，保证农村公路的正常使用，条例规定：“超过农村公路限定荷载标准的车辆不得擅自在农村公路上行驶。确需行驶的，必须经县级以上人民政府交通主管部门标准，并按照要求采取有效的防护措施;运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。”同时，条例设置了处罚条款，对于“违反本条例规定，超过限定的荷载标准擅自在村道上行驶的，责令停止违法行为，并处500元以上5000元以下罚款”。

我们回顾湖北省近30年的地方立法可以感受到，省人大及其常委会在发挥立法的作用、推进农村改革发展方面的努力是多方位的、长久的。这些年，除上述地方性法规外，省人大常委会还通过《湖北省实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》、《湖北省农业投资条例》、《湖北省农业机械化促进条例》等法规，大力发展高产、优质、高效益农业，提高农业投资的总体水平和农业机械化水平，促进农业持续稳定发展;通过《湖北省农村五保供养工作规定》、《湖北省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》等法规，保障农村五保对象的正常生活，维护农民专业合作社及其成员的合法权益，改善农民群众的生活;通过《湖北省农村集体资产管理条例》、《湖北省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》、《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》等法规，巩固发展农村集体经济和乡镇企业，发展基层民主，保障农民群众依法行使民主权利，促进农村繁荣发展。同时，根据当前解决“三农”问题的实际需要，湖北省涉农立法正进一步加强。如2008年以来，湖北省人大常委会已通过了《湖北省渔港渔船管理条例》，正在审议《湖北省实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》;根据常委会年度立法计划和五年立法规划，还有一些涉农立法在积极调研、起草中。我们相信，湖北省涉农立法的逐步健全、完善，将为农村深化改革、加快发展提供越来越完备的制度保障，开创农村工作新局面。

（郑文金 作者单位：湖北省人大常委会法规工作室）