《城乡规划法》是以科学发展观为指导，适应我国经济社会发展阶段性特征，实现全面建设小康社会目标要求而制定的一部重要法律。《城乡规划法》的颁布和实施，对于加深理解十七大精神，发挥城乡规划对中国特色城镇化道路的引导和调控作用，促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调，具有重大意义；对于完善城乡规划工作的体制机制，规范政府和城乡规划部门行政行为，切实加强城乡规划管理，将发挥重要作用；对于落实党的执政能力建设的要求，推进科学执政、民主执政和依法执政，将产生深远的影响。

一、充分认识《城乡规划法》的重大突破

1、确立了城乡统筹、以人为本的立法思想

《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却体现了一个城乡统筹的规划法律体系基本法的建立。该法不是对《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割、促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的民众享受到经济社会发展成果。同时该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导规范村庄和集镇的规划制度，规范农村地区的建设行为。    2、突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能

《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对于城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，这将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。《城乡规划法》强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。

3、建立了清晰的城乡规划体系和严格的规划制定程序

《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”两个阶段，取消了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容，解答了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。根据新的规划体系，《城乡规划法》还强调了各级政府、规划主管部门对于组织规划的职责和法律责任，明确了各类规划审批的层级和程序。《城乡规划法》还规定了严格的规划修改程序，这一规定削减了规划实施过程中修改的随意性，防止“一任领导，一个规划”的现象，是规划决策客观、公正、民主的有力制度保障之一。

4、完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划审批制度

随着土地使用制度改革和投资体制，现行规划实施制度需要作相应调整。《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节，同时在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权利的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节。此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。

5、健全了对行政行为的监督制约机制和公众参与机制

《城乡规划法》极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划的行政裁量权。经统计《城乡规划法》35条新增条款中，20条是与监督检查有关的。新增的2个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效的制约作用。同时，《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入制定和修改的程序，提出了规划公开的原则规定，确立了公众的知情权作为基本权利，明确了公众表达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚。《城乡规划法》对公众参与权和知情权的规定，体现了对私权的保护。    6、加强了对违法建筑的查处和制止力度

对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题。为了有效地遏制违法建筑的建设，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。特别对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的规定，加大了查处力度，使违法者无利可图。将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到震慑作用。同时《城乡规划法》授予地方人民政府行使强行制止权和强制拆除权，对及时消除违法建筑起到积极的作用。 二、在贯彻落实《城乡规划法》过程中面临的问题

一是城乡二元结构依然存在。过去中国的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括，除1989年12月七届全国人大常委会通过的城市规划法外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。《城乡规划法》的公布实行，是历史性的进步。但是，《城乡规划法》将适用范围界定在“规划区”内，导致城市、镇、乡和村庄“规划区”外的广大农村地区，就会游离于规划管理的范围之外。

二是行政执法权的配置不够明晰。虽然《城乡规划法》明确了县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的规划管理工作，但实施城乡规划并非规划主管部门一家的责任。城乡规划范围内集体土地、公园、风景区、森林地带等各种类型的地域尚有土地管理、园林绿化、风景名胜、林业等法律法规进行规范，实施城乡规划除需规划管理外还有项目立项、建筑管理、物业管理等环节，政府各相关部门、全社会都责无旁贷。就政府各部门而言，如何确定他们在规划领域的职责权限和执法边界，使城乡规划执法形成合力，《城乡规划法》并没有结合相关法律法规给出明确答案。此外，对行政规划的强制执行权规定不够明确。    三是全社会特别是少数领导的规划意识不强。过去部分地方存在“无规划建设”、“规划纸上画画墙上挂挂”和“一任领导一规划”的现象，规划先行、依规建设和维护规划严肃性没有得到落实，导致违法建设屡禁不止。《城乡规划法》颁布实施后，要求坚持先规划后建设，要求坚持城乡统筹、坚持规划实施监督、坚持落实政府职责和责任，这些新要求、新举措对各级领导干部在工作上带来新的挑战。

四是制定规划的理念和方式不相适应。过去城市总体规划编制普遍存在着强调经济发展，忽视资源节约和环境保护，强调规划的技术性，忽视政策公共性，前期研究不够、规划延续性不强、研究方法单一、控制性详细规划缺乏用地策划、重指标确定轻经济分析等问题。在经济发展转型的背景下，城市规划编制也必然要探讨规划面临的转型，包括规划的重点、规划的理念等。《物权法》、《城乡规划法》等相关法规实施以后，必然对城市规划理念带来重大影响。规划编制要充分研究发展方式转变、相关法律法规制定、国家方针政策对城乡规划建设的要求，发挥先导作用。如果不与时俱进，编制出来的规划就不符合这个地区经济社会发展的需要和城市化进程，难以成为依法行政的重要依据。

三、贯彻落实《城乡规划法》要注重的几个方面

1、切实抓好《城乡规划法》的学习、培训和宣传工作。学习好《城乡规划法》是贯彻《城乡规划法》的基础。各级城乡规划主管部门要大力开展《城乡规划法》的学习培训工作。要组织专门的培训师资队伍，对政府分管领导和城乡规划主管部门的主要工作人员进行培训和组织学习研讨，不断提高依法行政意识和能力，切实做到先规划后建设，维护规划的严肃性。要采取多种形式向社会广泛宣传《城乡规划法》，增强公众的规划参与意识和执行规划的自觉性。

2、制定和完善《城乡规划法》配套法规、规章和技术标准体系。认真研究和建立科学的、切合我国实际情况的、有利于可持续发展的有关政策、法规、规范和标准，是一项艰巨的任务。贯彻落实《城乡规划法》确立的基本原则和各项制度，需要建立一系列配套的地方性法规、规章和规范性文件，深化完善有关管理程序和技术标准。要进一步深化、细化落实《城乡规划法》的各项规定和要求，制定《城乡规划管理条例》等地方性法规和相关管理办法，结合当前城乡规划制定和实施管理的需要，及时修订现行标准，保证城乡规划标准体系制定工作高质量、高效率地推进，指导和规范城乡规划工作。

3、构建具有地方特色的城乡规划体系。加强和完善城乡体系规划工作，突出国家和省（自治区）在城乡建设与发展中的管理要求，明确必须严格管制的内容。一是要处理好发展和控制、发展环境和人居环境、发展和资源环境、经济社会发展和文化发展的关系，克服长期以来形成的城市和乡村“两张皮”分离的现象，建立统一的、具有地方特色的城乡总体规划体系。过去规划编制重城镇发展、轻乡村规划，上层次规划对村镇规划缺乏研究指导。《城乡规划法》的出台，将城市和乡村作为一个整体来规划，将来的规划编制必须从“重城轻乡”到“城乡统筹”，从关注中心城区规划编制到城乡统筹规划编制，从注重物质形态规划转变到更多关注公共利益的民主决策规划。《城乡规划法》从法律上明确了城乡规划的公共政策属性，保障了城乡规划的权威性、法定性，强调了规划公众参与的重要性与必要性。二是加强控制性详细规划制定工作。克服控制性详规缺乏用地策划问题，重点解决规划成果要兼顾在近、远期建设用地的管理上都有针对性、可操作性。　

4、制定切实可行的违法建设制止、查处机制和处罚标准。随着近几年社会经济发展速度的加快，违法行为种类的多样化，《城乡规划法》规定了不同的处罚方式和适用情形，但是对违法性质的界定尚不明确，处罚标准也不易掌握，地方人民政府要制定配套法规，进一步细化和补充更加具有针对性和操作性的违法行为认定标准和查处程序，进一步规范执法工作。同时，必须在地方立法中建立起多部门协调、联动的执法机制。

5、建立监督检查制度。要建立完善城乡规划的监督检查机制，发挥城乡规划效能监察的作用，总结城乡规划效能监察工作经验，逐步扩大范围加大深度。制定上级城乡规划行政主管部门对下级城乡规划行政主管部门工作检查和纠错的办法；制定上级城乡规划行政主管部门建议对下级城乡规划行政主管部门工作人员处分的办法。加强人民代表大会的监督，发挥人大监督作用。进一步加大执法检查力度。（宜昌市夷陵区人大常委会办公室城环工委主任鲁明芹）