要坚持把立法同改革发展稳定的重大决策结合起来，为促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明的协调发展服务。

——胡锦涛

2009年7月31日，湖北省第十一届人大常委会第十一次会议通过了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》，自10月1日起施行。该条例作为我省首部有关促进武汉城市圈改革试验的综合性法规，其政治性强、社会关注度高，立法机构投入精力多，难度也大。

风生水起

2007年底，国务院正式批准武汉城市圈、长株潭城市群为“两型社会”建设综合配套改革试验区;这是我国改革进程的一件大事，也为湖北加快发展、构建促进中部崛起重要战略支点提供了重大机遇。在2008年元月召开的省十一届人大一次会议上，武汉城市圈成为热议话题，代表们围绕如何加快城市圈建设，各抒己见。有的代表建议，加强地方立法，为城市圈建设构筑坚实的制度保障。

立法应当坚持服从、服务于党和国家工作大局，这是新一届省人大常委会形成的共识。为促进武汉城市圈改革试验工作，省人大常委会一方面将“湖北省武汉城市圈发展促进条例（暂名）”列入2008年立法计划，另一方面，加强城市圈改革试验的立法调研，进行提前介入。2008年3月，省人大就如何发挥地方立法在“两型社会”建设中的作用，在城市圈进行调研，召开分片座谈会，并提出调研报告，得到省委、省政府领导同志的充分肯定;先后赴长株潭城市群、天津滨海新区等改革试验区进行学习考察。同时，委托中南财经政法大学牵头，组织专家进行调研，于7月份形成专家建议稿，供省政府有关部门起草时参考。9月，国务院批准《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》后，省政府有关部门组成起草专班，正式启动条例起草工作。11月初，省人大常委会领导同志专门听取省政府相关部门有关条例起草情况的汇报，并对条例的指导思想、基本定位等提出了指导性意见。2009年2月，省人大常委会立法工作机构经认真研究，对条例初稿提出书面意见，向起草部门进行反馈。5月4日，省政府常务会议审议通过《武汉城市圈改革试验促进条例（草案）》，提请省人大常委会审议。

可见，作为我省地方立法重头戏，省人大及其有关专门委员会一年多来对该条例予以高度重视，一以贯之，有力推动条例的立法进程;和本省其他地方性法规相比，省人大提前介入的力度更大，工作更细，这在很大程度上保证了该条例尽早、高质量出台。

群策群力

2009年5月25日，省人大常委会对《武汉城市圈改革试验促进条例（草案）》进行了第一次审议，委员们发言踊跃。多数委员认为，武汉城市圈“两型社会”建设综改试验是我省加快发展的重大战略机遇，及时出台相关的地方性法规，对于促进武汉城市圈改革试验工作，推动我省经济社会科学发展、和谐发展，加快构建促进中部崛起的重要战略支点，具有重要的现实意义，建议尽快出台;也有的委员认为，草案的内容多为政策性鼓励，可操作性较弱，可否先由省人大常委会作出决议、决定，待改革试验进行一定时期后，视情况再制定地方性法规。

针对这一情况，主任会议研究决定，就有关情况进一步征求省政府的意见。随后，省人大法制委员会、法规工作室与省政府法制办会商，就下一步工作进行专题研究;考虑到该条例2008年即列入我省立法计划，也是2009年正式立法计划项目，一年多来省人大、省政府及有关部门作了充分的调研、论证准备工作，社会各界对条例的总体思路、框架和主要内容是赞同的，出台地方性法规的条件比较成熟，同时借鉴其他城市群、经济区的法制建设实践，建议准确把握立法时机，及时出台城市圈条例。据此，主任会议决定,将该条例列入下一次常委会会议建议议题，继续予以审议。

其后，省人大将草案及立法说明通过省人大门户网站向社会公布，并向省直有关部门、市州人大常委会、立法顾问组成员以及立法基层联系点等书面征求意见;省人大法制委员会、法规工作室在汉召开立法座谈会，对条例进行论证研究、听取意见，省人大有关专委会，省委、省政府有关部门，法学、经济学、环境学等领域的专家以及企业界人大代表等参加座谈。同时，省人大常委会党组副书记、副主任刘友凡率法制委员会、法规工作室到鄂州进行专题立法调研，并赴广西了解北部湾经济区发展及相关立法情况。北部湾经济区于2006年设立，2008年初国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，目前北部湾经济区条例已提请自治区人大常委会审议。此间，围绕要不要立法，也曾有过一些顾虑和争论，包括立法会不会束缚发展，党委、政府已出台决定、政策，人大有无必要立法等;后来达成共识，即地方立法对北部湾经济区建设进行规范、引导和促进，其政治意义远大于立法的技术意义，这些情况对我省进行城市圈立法很有启发。

调研结束后，省人大常委会法规工作室组织有关方面，根据常委会审议意见及各方面意见，对草案作了认真修改。省人大法制委员会主任委员、法规工作室主任张绍明同志亲自主持研究修改工作。为保证修改的质量，除起草单位省发改委以及省人大财经委办公室外，邀请省政府法制办及有关专家共同组成草案修改专班。随后，省人大法制委员会、主任会议相继对草案修改稿进行审议，形成了《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例（草案二审稿）》。7月下旬，省人大常委会党组向省委常委会专门汇报了城市圈立法工作情况;省委常委会在听取汇报后指出，省人大常委会围绕全省经济社会发展大局、全局加强地方立法，将中央、省委重要决策上升为法律规范，有利于进一步统一思想、凝聚人心，推动、促进武汉城市圈改革试验工作，非常必要、及时，同意该条例草案。

7月28日，省人大常委会对条例进行二审。委员们审议时认为，草案二审稿比较成熟，建议作适当修改后表决通过，并从不同角度提出了一些修改意见。7月31日，条例充分吸收委员意见、认真修改后表决通过。

精雕细琢

立法是各方智慧集聚、利益碰撞的过程，精雕细琢方能出精品;城市圈条例影响面广、立法难度大，从初稿到送审稿，从草案到表决稿，易稿数十次，在体例结构、具体条文等方面都有很大变动。省人大常委会立法工作机构修改时，根据城市圈改革试验总体方案以及省委、省政府近年有关城市圈建设的重大部署，对条例作了大量补充、修改和结构性调整，新增的内容比原草案多出一倍以上，特别是依照省人大常委会审议意见和各方面的意见，重点突出“四性”：

明确武汉城市圈改革试验的总体要求和思路，体现纲领性。启动起草工作时，经多方研究，将条例定位为综合性法规，是城市圈改革试验的“基本法”，其主要任务是将改革试验的指导思想、主要目标及措施等确定下来，至于具体改革事项则留待实践成熟时制定地方性法规、规章予以配套。按照这一思路，草案在关系改革试验的主要方面如责任主体、协调机制、表彰奖励以及九个方面体制机制创新等作了一些原则规定。常委会审议时，有的委员提出，条例要进一步明确城市圈“两型社会”建设的目标和总体思路，从宏观上更好引领改革试验工作。为此，条例充实了相关内容。一是明确了城市圈建设的目标、任务，要求根据“两型社会”建设的要求，以推进“五个一体化”和体制机制创新为突破口，加强重点领域和关键环节的改革试验，走出一条新型工业化、城市化和农业现代化发展道路。二是坚持规划先行，要求按照科学定位、差异布局、体现特色、协调发展的原则，制定城市圈区域规划、专项规划及各市发展规划;要加强规划的组织实施，发挥规划的引领作用，坚持在规划指引下建设，在保护基础上开发。三是建立健全利益共享机制和协调协商机制。在调研中一些同志提出，武汉城市圈要实现融合，真正“一体化”，就不能不涉及利益协调问题;要建立协调协商机制，发挥武汉市在城市圈中的中心辐射作用和其他中小城市的共同支撑作用。为此，条例在完善协调协商制度的基础上，增加规定，要建立健全改革试验中各方利益统筹协调、激励导向和补偿约束机制，破除行政壁垒，实现资源共享、信息互通、优势互补;武汉市应发挥龙头示范、中心辐射作用，带动城市圈加快发展，其他城市应当准确定位、各有侧重、主动作为，共同支撑改革试验工作。四是坚持开放式发展，规定城市圈改革试验应当与全省经济社会发展统筹规划、良性互动、共同发展，同时加强与国内外的交流合作，借鉴其他经济区、实验区的成功经验。

对一些重点领域充实了具体化的相关内容，体现可操作性。在常委会审议及调研时，一些同志提出，草案过于抽象、原则，应予以具体化，增强可操作性。经研究，条例在充分体现纲领性、宏观性和指导性的同时，采取“五个一体化”、九大体制机制创新和重大项目建设相结合的方式，对一些看得准的重大改革事项作适当具体化。如近年省政府提出，要加快城市圈一卡通建设，广泛应用于交通、商业、公用事业等领域，实行一卡通用、一卡多用;要做大做强商贸龙头企业，支持大型商业集团发展连锁经营，构建城市圈商业信息网络等;调研时各市提出，要在城市圈内统一电信区号或统一电信资费;要加快城际铁路等基础设施建设，实行交通一体化。据此，在认真研究论证的基础上，条例相应作了一些具体规定。又如，我省正在积极申报武汉综合性国家高技术产业基地，条例对此也作了规定，努力做到宏观性、指导性与操作性兼顾。

强化有关环境保护、资源节约等内容，体现特色性。有特色是地方立法的生命线。省人大常委会立法工作机构修改时，根据各方面的意见，围绕“两型社会”建设这一主题来写，进一步突出武汉城市圈改革试验的特色。如有的委员提出，我省是“千湖之省”，保护湖泊、湿地是当务之急;为此，条例规定，加快大东湖生态水网构建等重点工程的规划建设，加强湖泊、湿地及长江、汉江湖北流域的保护、治理和监督管理。有的委员和地方提出，要通过政策引导，促进环保、节能产业和企业的发展;为此，条例规定，大力推广节能、节水、节材，推进清洁生产，鼓励生态园区建设，对符合资源节约、环境友好的产业，优先列入发展规划、重大项目计划，优先予以土地、资金、金融服务等方面支持，严格限制高污染、高排放、高能耗的产业进入等等。还有的委员提出，要推广低丘岗地改造等成功经验，大力推进节约、集约用地，条例也作了相应的规定。

鼓励引导、规范约束并举，体现促进性。通过条例促进城市圈改革试验工作，这是各方面的共同心声。因此，条例以促进为出发点和落脚点，在促进方面作了很多努力。在内容上，条例以原则性、方向性的规定为主，并在有利于促进改革试验的前提下，在拿得准的领域作适当的具体化。这样，既为改革试验指明方向，同时保持一定的张力和弹性，为改革试验留有必要、足够的余地，避免束缚改革试验工作。在机制上，条例注重充分调动、发挥社会各界在城市圈改革试验中的积极性、主动性、创造性，鼓励改革创新、先行先试；对在改革试验中作出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。同时，规范也是一种促进，条例要求省人民政府明确并落实目标责任制、考核制和问责制，对不作为或乱作为的单位和个人予以责任追究，保证改革试验顺利进行。(郑文金)