（五 至 八）

五、法律法规实施情况的检查

18、执法检查的主体和监督对象分别是什么？

法律法规实施情况的检查，即执法检查，是各级人大常委会行使监督职权经常运用的重要方式。人大常委会开展执法检查，首先应当准确把握执法检查的主体和监督对象。

关于执法检查的主体。1993年全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》曾规定：“全国人大常委会和全国人大专门委员会对全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况，进行检查监督”。2000年我省《监督条例》（已经废止）在规定人大常委会组织执法检查的同时，也曾规定专门委员会可以组织与其工作有关的执法检查。可见，按照以前的规定，执法检查主体既可以是人大常委会，也可以是人大各专门委员会。为了保证执法检查监督工作的统一与协调，避免多头检查，重复交叉，监督法在总结以往执法检查工作的经验以及各方面意见的基础上，在第二十二条规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”这里，监督法就对以前的有关规定作了调整，确定了执法检查的主体是各级人大常委会。此外，监督法第二十三条第二款规定：“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”也就是说，本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构不是执法检查的主体，而是执法检查具体工作的组织实施者，是根据人大常委会的要求，以人大常委会的名义具体组织实施执法检查工作。

关于执法检查的监督对象。监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”执法检查作为人大常委会行使监督职权的一种方式，执法检查的监督对象应当是本级国家机关，即法律、法规实施机关。也就是说，人大常委会通过执法检查来监督本级政府及其部门和法院、检察院的执法工作。当然，在执法检查的过程中，执法检查组需要深入基层，了解法律、法规在基层的实施情况。但这只是为了更好地监督本级国家机关法律、法规的实施情况，并督促其研究解决基层在执法中存在的典型性、普遍性问题，而不是对下级法律、法规实施机关直接进行监督。

19、人大常委会如何开展执法检查？

根据有关法律规定，总结实践经验，监督法对各级人大常委会开展执法检查作了规范化、程序化的规定，具体包括了执法检查计划的制定、执法检查组的组成、执法检查报告的形成等方面。我省实施办法在监督法的基础上进一步作了以下补充：

一是对执法检查方案的拟定作了规定。为了保障执法检查工作规范、有序进行，实施办法总结以往开展执法检查的实际做法，规定有关专门委员会或者常委会工作机构、办事机构应当“在调查研究后，拟订执法检查方案，提交主任会议通过”。一般来讲，执法检查方案应当包括检查的重点内容、检查组的组成情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。为使执法检查方案更加切合实际，相关专门委员会应当根据工作需要，开展必要的前期调研。执法检查方案经主任会议通过后，由常委会办事机构书面通知法律、法规实施主管机关及有关下级人大常委会和检查组全体成员等。

二是对执法检查组的组成作了补充。监督法第二十四条，确定了执法检查组的组成原则和人员构成。我省实施办法作了两个方面的补充：第一，明确了开展执法检查，可以邀请被检查地方的人民代表大会代表和有关专业人员参加，协助检查。第二，明确了执法检查组成员名单，由有关专门委员会和常务委员会工作机构提出建议，主任会议决定。此外，监督法对全国人大常委会以及省人大常委会开展委托检查作了规定，我省实施办法对此进一步明确规定：全国人大常委会以及省人大常委会委托下一级人大常委会进行执法检查时，受委托的人大常委会应当分别邀请当地的全国人大代表或者省人大代表参加。

三是对法律、法规实施主管机关组织自查作了规定。从我省各级人大常委会多年来开展执法检查的情况来看，人大常委会在开展执法检查前，有关法律、法规实施主管机关都会根据执法检查方案，在本系统内先行组织自查，形成自查报告，并在人大常委会执法检查组的相关会议上，汇报有关法律、法规的实施情况。我省实施办法对此作了规定，即：“法律、法规实施主管机关根据常务委员会的执法检查安排，可以在本系统内先行组织自查，并在常务委员会开展执法检查时，如实汇报情况，提供资料。”

四是对开展执法检查的方式方法作了规定。按照全国人大常委会的要求，各级人大常委会开展执法检查应当深入基层、深入群众、深入实际，采取灵活多样的方式，了解真实情况，增强监督实效。多年来，我省各级人大常委会积极探索开展执法检查的有效方式，并在实践中积累了很多成功的经验。我省实施办法对此进行了总结，规定：“执法检查可以采取听取汇报、召开座谈会、走访、抽样调查、实地考察、问卷调查、设立专线电话以及查阅有关材料等方法进行。”

20、在哪些具体情况下，常委会可以组织执法情况的跟踪检查？

跟踪检查是执法检查工作的重要组成部分，也是增强监督实效的有效途径。监督法中明确规定，对人民政府、人民法院或者人民检察院向人大常委会提出研究处理情况报告，“必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”这就为人大常委会对法律、法规实施情况的开展跟踪检查提供了法律依据。我省实施办法在此基础上，对监督法这一规定中的“必要时”作了具体化，即出现以下三种情形时，人大常委会可以组织跟踪检查：（一）法律、法规实施主管机关整改工作措施不力，常务委员会组成人员多数人不满意的；（二）法律、法规实施主管机关已经采取整改措施，但有必要对整改目标的实现情况进行跟踪检查的；（三）执法检查中发现的重大问题以及其他情况需要进行跟踪检查的。同时，我省实施办法还明确，跟踪检查由执法检查组或者人大常委会委托的有关专门委员会、常委会工作机构实施，并向人大常委会提出报告。

21、执法检查过程中发现的涉嫌违法问题应当如何处理？

作为国家权力机关的监督，人大常委会开展执法检查的一个重要原则就是不直接处理具体问题和案件。在我省实施办法制定过程中，各方面普遍认为，对重大涉嫌违法问题的监督，应当加大力度，增强可操作性。按照监督法的精神，人大常委会对涉法涉诉案件的监督，关键还是要处理好加强人大监督和支持“一府两院”依法行使职权的关系。据此，结合我省各级人大常委会开展执法检查的情况，实施办法规定：“对执法检查中发现的涉嫌违法问题，统一转交有关机关依法处理。对重大涉嫌违法问题或者执法中存在的普遍性、倾向性问题，有关专门委员会或者常务委员会工作机构可以听取有关机关的汇报，必要时，由主任会议听取汇报并责成有关机关依法处理，报告处理结果。”这样规定，一方面明确了人大常委会不具体处理执法检查中发现的涉嫌违法问题，不搞调卷、取证、提出审判意见等代替执法、司法机关具体办案的事情；另一方面明确了对重大涉嫌违法问题或者执法中存在的普遍性、倾向性问题的处理情况，人大常委会可以通过适当形式开展跟踪监督，督促有关机关依法办理，其中，主要是督促“一府两院”启动内部的监督、制约机制，自行主动依法处理。

六、规范性文件的备案审查

22、什么是规范性文件，应当如何把握规范性文件的具体范围？

对规范性文件进行备案审查，是各级人大常委会的法律监督职责，是四种经常性监督方式之一。准确把握规范性文件的范围，是做好规范性文件备案审查工作的前提。我省实施监督法办法对“规范性文件”进行界定，并列举了具体形式。按照实施办法的规定，确定规范性文件主要应当从以下三个特征来把握：一是主体特征，地方各级人大常委会审查的规范性文件是下一级人大及其常委会和本级人民政府制定的有关文件；二是内容特征，文件内容应当涉及公民、法人和其他组织的权利义务关系；三是效力特征，文件应当在一定区域内具有普遍的约束力。需要说明的是，认定规范性文件，应当主要从文件的实质特征和内容来掌握，只要文件涉及公民、法人和其他组织的权利义务关系，同时又具有普遍约束力和反复适用性的，不管文件的表现形式、具体名称是决定、命令，还是规定、细则、办法、通知等，都应当属于规范性文件，都应当依法报送备案。

23、规范性文件备案审查的一般程序有哪些主要环节？

监督法第二十九条中授权省一级人大常委会就审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，参照立法法的有关规定，作出具体规定。据此，我省实施监督法办法在2006年底省人大常委会主任会议通过的《关于办理报送省人大常委会备案的规范性文件审查工作的意见》的基础上，结合各地工作实际和意见，对规范性文件备案审查的一般程序作了规定，主要有以下四个环节：

一是规范性文件的报备。我省实施办法明确了规范性文件的报备主体、时限和内容要求。规范性文件自公布之日起三十日内，由制定机关依法报送相应的人大常委会备案；报送规范性文件备案，应当提交专题备案报告、规范性文件文本及其相关说明材料。

二是规范性文件的接收。按照我省实施办法的规定，报送备案的规范性文件，由人大常委会有关办事机构负责统一登记、建档，并分送有关专门委员会或者人大常委会工作机构。

三是规范性文件的审查。审查分为主动审查和被动审查，实施办法主要规定了主动审查的具体程序，当然被动审查依法启动后也适用这一程序。即有关专门委员会或者人大常委会工作机构收到报备的规范性文件后，应当及时审查。经审查发现备案的规范性文件有立法法第八十七条、监督法第三十条所列情形的，可以通知有关制定机关说明情况，并根据情况，由负责审查的机构报常委会有关负责人同意后，向制定机关提出书面审查意见。

四是规范性文件的撤销。规范性文件的制定机关自收到书面审查意见后三十日内，应当向有关专门委员会或者人大常委会工作机构反馈是否修改的意见并说明理由。有关专门委员会或者人大常委会工作机构研究后，认为制定机关不予修改的意见不当的，应当向主任会议提出处理意见或者依法提出建议撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定提请人大常委会会议审议。

应当注意的是，依据宪法和法律规定，人大常委会对违法或者不适当的规范性文件有权予以撤销。但对规范性文件进行备案审查，目的并不是要撤销同级政府、下一级人大及其常委会多少规范性文件，而是要通过审查，督促本级人民政府和下一级人大及其常委会依法制定规范性文件，确保规范性文件合法适当。因此，对规范性文件进行备案审查既要积极，又要稳妥，既要坚持维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定。具体来讲，审查机构要依法审查，认真研究，充分论证。备案审查涉及的问题，不同于个案，往往涉及一个方面，涉及文件、规定和某项制度的存废问题，要充分听取意见，瞻前顾后考虑问题，把问题和法律依据搞清、搞准。一些有争议的政策法律问题，应当与报备机关进行沟通讨论，必要时可以向上一级人大有关专（工）委或者常委会工作机构请示。经过人大有关方面共同研究，认为有关规范性文件确实违法或者不适当的，一般应当先由人大有关专门委员会或者常委会工作机构同制定机关沟通，建议制定机关自行调整或纠正，重大问题还要主动向同级党委汇报，取得党委的领导和支持。只有当相关规范性文件确实违法或者不适当，经反复沟通，制定机关仍不自行纠正的，才依法启动撤销程序。

24、如何开展被动审查？

所谓被动审查，是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求或者建议为前提而启动的审查。从实践经验来看，主动审查主要是针对一些规范性文件存在明显与上位法抵触的情况，这些问题粗经过目即可发现。但多数情况下，规范性文件可能存在的问题主要是在具体实施过程中，逐步暴露显现出来的。一般由有关国家机关、企业事业组织以及公民提出审查要求或者建议，人大常委会再启动被动审查，依法提出纠正。因此，全国人大常委会要求各地人大常委会开展备案审查工作应该“以被动审查为主，主动审查为辅”。

参照立法法、监督法的相关规定，我省实施办法对被动审查的启动渠道作了规定。即人大常委会或者人民政府、人民法院、人民检察院，认为有关规范性文件不适当的，可以向有权审查的上一级或者本级人大常委会书面提出审查要求；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为有关规范性文件不适当的，可以向有权审查的人大常委会书面提出审查建议。也就是说，“一府两院”认为本级人大常委会审查范围内的规范性文件不适当的，可以向本级人大常委会书面提出审查要求；下一级人大及其常委会认为上一级人大常委会审查范围内的规范性文件不适当的，可以向上一级人大常委会书面提出审查要求。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为备案审查的规范性文件不适当的，可以向接受备案审查的人大常委会书面提出审查建议。

有关机关提出审查要求的，即进入正式审查程序，人大常委会办事机构应当送有关专门委员会或者人大常委会工作机构对该规范性文件进行审查、提出意见；其他机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议的，一般先由人大常委会工作机构进行研究，必要时，进入正式审查程序，送有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构对该规范性文件进行审查、提出意见。审查工作结束后，有关专门委员会或者人大常委会工作机构根据情况，应当以适当的方式将审查意见告知提出审查要求或者建议的单位或者个人。

25、如何对“两院”和政府部门的文件开展监督？

按照监督法规定和全国人大常委会法工委的意见，地方“两院”和政府部门的文件不属于同级人大常委会备案审查的范围。政府部门的文件应当报送本级人民政府备案，由本级人民政府负责审查；由于地方“两院”没有司法解释权，不能对法律具体适用问题作出规范性规定，因此监督法和我省实施办法不要求地方“两院”的文件报送备案。需要明确的是，不要求政府部门、地方“两院”报备，并不意味着不能监督。宪法和地方组织法规定，各级人大及其常委会负有在本行政区域保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行的职责。各级人大常委会在具体工作中，如执法检查、信访等工作中，发现地方“两院”、政府部门以及垂直管理部门的文件有与上位法相抵触或者不适当情形的，可以通过工作监督的形式，向制定机关或者其主管机关提出，督促其纠正。据此，实施办法第三十六条规定：“常务委员会发现本级人民政府所属工作部门制定的文件有不适当情形的，可以交由本级人民政府研究处理；发现本行政区域其他国家机关或者不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织的文件有不适当情形的，可以向有关机关提出或者通过上一级常务委员会向其上一级主管部门提出。”

七、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定

26、询问和质询提出、答复程序有哪些方面？

询问和质询是人大常委会组成人员对人民政府及其部门、人民法院、人民检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动。常委会组成人员享有询问和质询权的基础，是人大常委会对“一府两院”享有监督权。询问和质询的目的，是为了获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况或者对“一府两院”的工作提出批评，以督促其改进工作，提高依法办事水平和工作效率。因此，询问和质询虽然是常委会组成人员的个人行为，但在性质上是人大常委会行使监督职权的方式之一，是人大常委会监督权的一种独特运行方式。

监督法对询问和质询作了规范化、程序化的规定，我省实施办法主要是在监督法的基础上对询问和质询的提出和答复程序作了必要的补充规定。

询问的提出和答复。监督法第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”我省实施办法进一步明确了以下内容：一是人大常委会分组审议时，有关机关应当派员到各组听取意见。二是人大常委会组成人员向人民政府及其有关部门、人民法院和人民检察院提出询问的，可以由个人提出，也可以由两人以上联合提出；可以口头提出，也可以书面提出。三是人民政府及其有关部门、人民法院和人民检察院的负责人，应当当场答复询问；不能当场答复的，应当说明原因，并经询问人同意后，在确定的时间内答复。

质询的提出和答复。相比较询问，监督法对质询的提出和答复程序规定得更为具体和严格。根据监督法第三十五条的规定，提出质询案的主体，必须是常委会组成人员，而且必须符合法定人数。质询对象，包括本级政府及其各部门、法院、检察院。政府部门，既包括政府组成部门，也包括办事机构、直属机构。质询案必须以书面形式提出，不能以口头形式提出;必须明确所要质询的对象，写明向谁提出，要求谁作答复;必须明确所要质询的问题，写明因为什么具体事项、什么理由提出质询，并提供该事项必要的有关情况，以便受质询机关准确把握常委会组成人员质询的意愿以及希望了解相关事项或者不满意的问题，作出有针对性的答复。监督法第三十六条、第三十七条、第三十八条规定，质询案由主任会议决定交由受质询的机关答复；质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署；提质询案的常委会组成人员过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经主任会议决定，由受质询机关再作答复。

我省实施办法主要是与监督法作了必要的衔接：一是明确人大常委会组成人员按照监督法的有关规定提出质询案的，质询案的内容应当属于受质询机关职责范围内的事项。二是明确质询案由人大常委会指定的工作机构负责接收，提交主任会议按照监督法有关规定决定交由受质询机关答复，并确定答复方式和时间。三是明确提出质询案的常委会组成人员超过半数对答复不满意的，可以提出要求，经主任会议决定，由受质询机关再作答复。再作答复的，由受质询机关的负责人到会答复。四是明确常委会组成人员提出询问、质询案，要求有关机关提供相关材料的，除涉及保密事项以外，有关机关应当如实提供。

27、实施办法围绕特定问题调查作了哪些补充规定?

特定问题调查，是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。宪法和有关法律对县级以上各级人大及其常委会的特定问题调查权及基本程序作了原则规定，监督法在总结实践经验的基础上，设专章对各级人大常委会组织特定问题调查的范围、特定问题调查委员会的组成和权限、调查报告的提出和审议等，作了全面统一的规定。我省实施办法主要从以下几个方面做了补充规定：

一是明确了组织问题特定调查委员会的提议和审议决定程序。我省实施办法规定，特定问题调查，按照监督法的有关规定提议、决定。人大常委会会议在审议关于组织特定问题调查委员会的提议后，由主任会议提出关于组织特定问题调查委员会的决定草案以及调查委员会组成人员名单草案，提请人大常委会会议审议通过。

需要说明的是，根据宪法和监督法的规定，组织特定问题调查委员会应当注意把握以下三个问题：第一，组织特定问题调查委员会，是人大常委会行使职权的需要。人大常委会对其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大问题事实不清的，可以组织调查委员会进行调查。第二，组织特定问题调查委员会，应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。也就是说，在一般情况下，人大常委会在行使职权中，遇有事实不清需要调查的，首先应由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查，向常委会提出调查报告，不必组织特定问题调查委员会。只有在问题特别重大，由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查无法完成时，才需要组织特定问题调查委员会进行调查。第三，特定问题调查委员会不同于人大的常设机构，不是处理人大日常工作的常设机构，而是调查某一问题而临时成立的组织，是一问题一设立，此问题调查结束后即自行解散，无须专门作出撤销调查委员会的决定。以后又有新的问题需要设立调查委员会的，再依法重新组织。

二是明确了特定问题调查委员会的组成。根据监督法的规定，调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成；特定问题调查委员会的成员，必须是常委会组成人员或者本级人大代表，其他人员不能被提名为特定问题调查委员会的成员，但为了便于就一些专业性较强的问题进行深入调查，调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作，但他们不是调查委员会的组成人员。我省实施办法在此基础上确定了特定问题调查委员会的组成人数，即“调查委员会由主任委员、副主任委员和委员共五至九人组成；由主任会议在本级常务委员会组成人员、人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过后予以公布”。

三是明确了特定问题调查委员会必要的调查权限。为了保证特定问题调查委员会顺利完成调查任务，确保国家权力机关正确行使职权，必须赋予调查委员会必要的权力。监督法第四十二条主要赋予了特定问题调查委员会两项重要的权力：材料获取权和保密权。对此，我省实施办法进一步规定了，特定问题调查委员会有权要求有关单位负责人汇报情况，调阅有关的案卷和材料，询问有关人员，组织听证、论证、专项审计和必要的鉴定。调查委员会对调查中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当依法保密。

四是明确了特定问题调查委员会的调查时限。我省实施办法规定，特定问题调查一般应当在调查委员会成立之日起九十日内完成，涉及重大复杂问题的，经主任会议决定，可以延长六十日。

五是明确了特定问题调查委员会调查报告的提出。调查委员会是人大常委会为搞清某一特定问题临时设立的特别工作机构，向组织它的人大常委会负责，它自己不能决定问题。因此，调查委员会在调查工作结束后，应当及时向产生它的人大常委会提出调查报告。对此，我省实施办法规定，特定问题调查委员会应当集体讨论问题，并及时向人大常委会提出调查报告。调查报告的内容应当包括调查过程、调查结论及其依据和处理建议等。调查委员会成员对调查结论和处理建议有不同意见的，可以在调查报告中写明。调查委员会成员应当在调查报告上署名。

28、实施办法对撤职案的提出、说明以及撤职案的调查等作了哪些补充规定？

撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员，在其任期届满或者正常卸任之前，依法撤销(解除)其所任职务的一种行为。监督法在总结地方人大常委会行使撤职权的经验基础上，对撤职案的提出主体、处理、审议和决定作了具体规定。根据监督法的规定，在本级人民代表大会闭会期间，可以向本级人大常委会提出撤职案的主体有三类：一是县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院向本级人大常委会提出；二是县级以上地方各级人大常委会主任会议依法提出；三是县级以上地方各级人大常委会组成人员五分之一以上联名提出（是否列入常委会会议审议，由主任会议决定）。地方人大常委会决定撤职适用的对象范围包括三类人员：一是个别政府副职领导人员，二是政府正、副职领导人员以外的其他组成人员，三是地方各级人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。

我省实施办法主要在程序上从以下几个方面作了补充，与上位法相衔接：

一是明确了撤职案的提出。我省实施办法规定，人民政府、人民法院和人民检察院向本级人大常委会依法提出的撤职案，应当分别由人民政府主要负责人、人民法院院长、人民检察院检察长签署提出。主任会议依法提出的撤职案，由主任会议全体成员的过半数通过。五分之一以上常委会组成人员依法书面联名提出的撤职案，应当注明撤职案的联名领衔人。

二是明确了撤职案说明人。我省实施办法规定，人民政府、人民法院和人民检察院提出撤职案的，由其负责人在人大常委会会议上作关于撤职案的说明。主任会议提出撤职案的，由主任会议委托的人员在人大常委会会议上作关于撤职案的说明。常委会组成人员联名提出撤职案的，由领衔人在人大常委会会议上作关于撤职案的说明。

三是明确了相关负责人到会说明情况。我省实施办法规定，人大常委会会议审议撤职案时，有关机关的负责人应当到会听取审议情况，回答询问；必要时，应当提供相应材料。

四是明确了审议撤职案可以启动调查程序。我省实施办法规定，人大常委会审议撤职案，认为需要就有关问题作进一步调查的，有关机关应当及时调查核实并提出调查报告，由主任会议决定提请以后的人大常委会会议根据调查情况作出决定。

八、其他规定

29、人大常委会能否对本行政区域内的垂直管理机关等进行监督？

通过立法形式明确人大常委会对本行政区域内的垂直管理机关等进行监督，是我省监督法实施办法重点解决的问题之一。根据宪法和地方组织法规定，地方各级人大及其常委会负有保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内遵守和执行的职责。垂直管理机关依法管理社会事务，所在地人大常委会对其遵守和执行宪法、法律、法规等的情况进行监督，是十分必要的。对此，全国人大常委会法工委在监督法的辅导讲座中也有明确意见，即“上级垂直领导机构的领导人虽然不由人大常委会任命，但只要他们负有社会管理职能，而这些职能又是本级政府职责范围的，本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。”我省人大早在2000年制定的监督条例中就明确了人大常委会对本行政区域内的垂直管理机关遵守和执行宪法、法律、法规的情况进行监督。多年来，全省各级人大常委会对垂直管理机关依法开展监督，积累了许多成功经验，取得了很好的监督效果，有力地促进了垂直管理机关提高依法行政的能力和水平。根据上位法的有关规定，总结我省各级人大常委会监督工作经验，我省实施监督法办法第四十九条规定：“常务委员会可以通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查等形式，依法实施对本行政区域内不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织和企业事业单位，遵守和执行法律、法规情况的监督。”

30、如何将人大常委会的信访工作与监督工作结合起来？

信访工作是人大工作的重要组成部分。受理人民群众的来信来访，是人大常委会密切同人民群众的联系，维护人民群众的合法权益，更好地了解社情民意、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的重要渠道。在工作实践中，人大代表和人民群众通过来信来访，向人大常委会反映问题，特别是涉法涉诉问题，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构，有些由主任会议或者分管副主任转交“一府两院”依法处理，作为启动“一府两院”内部监督机制的一个渠道，起到了积极作用。按照全国人大的有关意见，这样处理是可以的，但不属于人大常委会集体行使对“一府两院”工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的信访工作问题，监督法对此没有作出规定。我省实施办法按照这一精神，与我省相关信访立法做了必要衔接，即“人民群众通过来信来访，向常务委员会提出的建议、批评和意见以及申诉、控告和检举，按照《湖北省信访条例》的有关规定办理。”同时，按照监督法的有关规定，人大常委会行使监督职权应当突出重点，“人民群众来信来访集中反映的重点问题”要作为人大常委会确定监督议题的一个重要方面。为此，我省实施办法规定：“对人民群众的来信来访反映的情况和问题，常务委员会有关工作机构或者办事机构应当定期归纳整理、综合分析，每季度、半年提出分析报告，并就常务委员会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等提出相关建议。常务委员会可以听取对人民群众来信来访处理情况的专项工作报告。”这样就将信访工作与人大常委会监督工作结合起来。

31、人大常委会行使监督职权向代表通报、向社会公开的内容以及具体形式有哪些？

人大常委会在监督“一府两院”的同时，本身也要接受监督。一是接受本级人民代表大会的监督。监督法规定，人大常委会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。人大常委会每年向人民代表大会提交的工作报告，一个重要内容就是报告监督工作情况。此外，监督法还规定了人大常委会在具体监督工作中的有关报告及处理情况等，要向本级人民代表大会代表通报，这既是人大常委会接受代表大会监督的具体体现，也是代表了解参与常委会监督工作的具体形式。二是接受人民群众监督。监督法确立了“公开原则”，即各级人大常委会行使监督职权的情况，向社会公开。“公开原则”把人大常委会的监督工作置于人民群众的监督之下，同时也是人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益重要保障。对此，我省实施办法集中规定了对向代表通报、向社会公开的内容以及具体形式。

一是明确了向代表通报、向社会公开的内容。实施办法规定：“ 在常务委员会会议结束后十五日内，由常务委员会有关工作机构、办事机构向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布下列内容：（一）常务委员会作出的决议、决定；（二）常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划、执法检查的年度计划；（三）常务委员会听取和审议的专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告；（四）常务委员会组成人员对有关报告的审议意见以及工作评议情况；（五）对常务委员会决议、决定执行情况的报告；（六）对常务委员会组成人员审议意见处理情况的报告。”

二是明确了向代表通报的具体形式。实施办法规定：“ 常务委员会通过下列方式向本级人民代表大会代表通报有关行使监督职权的情况：（一）本级常务委员会公报；（二）专门信函或者电子邮件；（三）召开通报会；（四）委托下一级常务委员会通报；（五）其他适当方式。”同时，实施办法还规定：“常务委员会举行会议时，可以邀请上一级和本级人民代表大会代表、下一级常务委员会负责人列席，参与讨论，提出意见。”

三是明确了向社会公开的具体形式。实施办法规定：“常务委员会通过下列渠道向社会公布有关行使监督职权的情况：（一）当地新闻媒体；（二）常务委员会及其他相关国家机关的网站；（三）常务委员会公报或者其他发行的刊物；（四）召开新闻发布会；（五）其他适当渠道。” 同时，实施办法还规定：“常务委员会举行会议时，可以邀请公民旁听。”

32、如何理解和把握实施办法规定的几种责任追究形式？

我省实施办法是否应当规定法律责任，也是制定过程中各方面有些分歧的问题。监督法没有规定法律责任，按照其基本精神，“一府两院”违反监督法的规定，不依法接受人大常委会监督的，主要应当通过启动质询、特定问题调查、撤职等非常态监督形式进行监督，这样也能达到追究责任的效果。我省以前的监督条例曾设专章规定了法律责任，从多年适用情况来看，主要还是体现在权威性上，少有具体追究法律责任的情况。实施办法遵循监督法的思路，没有设专章具体规定法律责任，但规定了“作出说明、书面检查”等责任形式，以体现刚性和权威性，即对“一府两院”违反监督法和本办法规定，不依法向常务委员会报告工作、不依法研究处理常务委员会提出的审议意见的，或者不认真执行常务委员会有关决议、决定的，或者不按照规定报送规范性文件的，“主任会议根据常务委员会组成人员多数人的意见，可以责成有关机关负责人向常务委员会会议作出说明；情节严重的，可以责成有关机关作出书面检查，或者提请常务委员会依照其他法定监督方式实施监督。”

33、各市州县（区）如何围绕监督法以及我省实施办法，加强配套工作制度建设？

监督法是保障各级人大常委会依法行使监督职权，促进“一府两院”依法行政、公正司法的一部重要法律，涉及国家的政治制度和国家体制，政治性很强。我省实施办法是为了贯彻实施监督法，进一步规范全省各级人大常委会监督工作的一部重要的配套地方性法规。为了贯彻实施好监督法以及我省实施办法，2008年6月中旬，省委办公厅、省人大常委会办公厅联合制发了《关于进一步做好监督法和我省实施办法学习宣传贯彻工作的通知》（鄂办文[2008]31号），对全省各级党委、人大常委会以及“一府两院”等各有关方面的学习宣传贯彻工作作了全面部署。其中，一个重要方面就是要求各市州县（区）人大常委会及“一府两院”围绕监督法以及我省实施办法的规定，结合工作实际，建立和完善相关的配套工作制度。如我省实施监督法办法对全省各级人大常委会备案审查工作了进一步规定，在制定该办法过程中，考虑到这项工作全省范围内还没有普遍开展，各地做法不尽一致，实践经验还不成熟，实施办法对具体审查程序、开展被动审查等方面规定相对原则。这就需要各市州县（区）人大常委会根据监督法和我省实施办法所确立的基本精神，结合本地区实际，制定具体的配套工作制度、工作流程，以保障这项工作的顺利、有序开展。省人大常委会2006年底、2009年上半年先后制发了《关于办理报送省人大常委会备案的规范性文件审查工作的意见》、《规范性文件备案审查工作规程》，并已印发全省市州等人大常委会，目的就是便于各地重视这项工作，抓好相关的配套制度建设。

需要说明的，一是制定和完善配套制度必须严格遵循监督法以及我省实施办法的基本原则和精神实质，保证监督法以及我省实施办法的准确实行。应该说，在制定监督法以及我省实施办法的过程中，全国、省人大常委会充分听取了各有关方面的意见，并进行了认真研究。监督法以及我省实施办法根据宪法和有关法律的规定，总结实践经验，重点规范了各级人大常委会最为关注、最希望规范的问题，妥善处理了干部述职评议和个案监督等具体问题，正确把握了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系，正确把握了加强人大监督和支持“一府两院”依法行使职权的关系。各有关方面制定配套制度要坚持体现监督法以及我省实施办法的基本原则和精神实质，不与上位法相抵触；同时，还要结合各自实际，注意配套工作制度的可操作性，确保监督法以及我省实施办法的准确实行。二是各市州县（区）人大常委会、“一府两院”都应当加强配套工作制度建设,确保人大监督工作和“一府两院”工作的顺利进行。贯彻实施监督法以及我省实施办法，既有人大常委会如何依法开展监督的问题，同时也有 “一府两院”如何依法接受监督的问题。制定和完善配套工作制度，既是我省各级人大常委会的责任，也是本级“一府两院”的重要工作。各级人大常委会在结合各自实际，研究制定本机关配套工作制度的同时，还应当加强与本级“一府两院”的联系、沟通，督促其认真贯彻落实监督法以及我省实施办法，并积极加强的配套工作制度建设。

(综合法规处供稿)