2009年11月25日，省十一届人大常委会第十三次会议审议通过了《湖北省农村扶贫条例》（以下简称条例），于2010年2月1日起施行。1996年11月12日省八届人大常委会第二十三次会议通过的《湖北省扶贫条例》（以下简称原条例）同时废止。

原条例公布实施十多年来，对我省贫困地区的经济社会发展和扶贫工作走向法制化起到了积极的推动作用。随着经济社会的发展，扶贫开发工作的形势、任务和要求都发生了很大的变化，原条例已不能适应和调整扶贫开发的新情况、新问题，修改原条例势在必行。2008年初，省十一届人大一次会议期间，十多名省人大代表联名提出了《关于修订〈湖北省扶贫条例〉的议案》，经主席团研究决定作为议案办理，并由省人大常委会列入了2009年度立法计划，2009年9月省政府向省十一届人大常委会第十二次会议提出了《关于修改〈湖北省扶贫条例〉的决定（草案）》。

这部涉及面广、社会关注度高、事关贫困地区发展的法规，经过反复调研、全面系统修改，充分反映了中央、省委和省政府关于扶贫工作的新部署，充分反映了我省多年来扶贫工作的成熟经验，充分反映了贫困地区群众的愿望和要求。与原条例相比，更加完整充实、更具时代特征、更具湖北特色、更具可操作性。

确立政府主导社会参与的“大扶贫”的理念

农村扶贫是一项复杂的系统工程，也是各级政府和全社会的共同责任和任务，需要全社会的合力。在扶贫工作中政府应当发挥主导作用，同时，也要发挥社会团体、企业和个人扶贫的作用。因此，条例确立了“大扶贫”立法理念，一方面体现“政府主导”的思想，规定各级人民政府对本行政区域内的农村扶贫工作负总责；将农村扶贫纳入本行政区域经济和社会发展战略及中长期发展规划；省人民政府应当将财政扶贫投入纳入财政预算，逐年增加，并实行农村扶贫目标责任制和考核评价制度；将农村扶贫目标任务完成情况作为各级人民政府和相关部门及其负责人考核评价的重要内容。另一方面条例鼓励社会各界广泛参与农村扶贫，规定鼓励企业事业单位、社会团体和个人到贫困地区参与经济建设，兴办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等社会事业，从事科技推广、人才引进、人员培训、劳务输出、进出口贸易等活动；支持扶贫基金会、老区建设促进会、扶贫开发协会以及其他组织和志愿者依法开展扶贫济困活动；鼓励社会各界和海内外人士向贫困地区捐赠资金、物资以及提供其他扶持等。

实施产业化扶贫

农村贫困的根源除了历史、自然等因素外，从生产方式上讲，在于大量的农民集中在种植业，农业劳动生产率低，在贫瘠的小块土地上，农民很难摆脱贫困，要使农民富裕，必须转变农业生产方式，转移农村剩余劳动力，而剩余劳动力的转移要依赖于工业化的发展和农业产业化经营。因此，条例规定县级以上人民政府应当通过大力发展县域经济，建设现代农业，培育龙头企业，兴办特色农产品加工业和乡村旅游业，多渠道转移贫困农民就业，提高贫困地区和贫困人口的收入水平；同时大力支持贫困地区发展村级集体经济、农民专业合作社和农民专业户规模经济。条例还明确县级以上人民政府应当积极支持贫困地区充分利用当地优势资源，集中力量扶持优势产业，制定优惠政策吸引外来资本投资贫困地区，参与经营，实施产业化扶贫。为了更好地转移剩余劳动力，条例进一步规定切实加强贫困地区劳动力职业技能培训和就业指导，组织引导贫困地区农村富余劳动力有序转移，关心、帮助解决贫困地区农民工的实际困难。

彰显“人”本情怀

贫困地区之所以长期走不出贫困的怪圈，不完全是自然资源的匮乏和经济条件差等物质原因，更主要的是由于信息闭塞、观念陈旧、教育和科技的落后等文化性因素造成的贫困，它们相互作用，形成了贫困地区难解的发展之结，这一切最终都落到“贫困”的主体—“人”身上，人的素质低是扶贫的根本性障碍，只有全面提高人的素质，才能最终有效地解决贫困问题。因此，法规在制度设计上围绕“人”的问题，重点把握以下几方面的事项：首先从人口与计划生育入手，教育农民树立少生优生脱贫的致富观，条例规定加强贫困地区的人口与计划生育宣传和管理工作，制定计划生育优惠政策，鼓励少生、优生，提高人口基本素质。其次，解决贫困地区缺医少药的困难，改变“越病越穷、越穷越病”的状况。在基层调研中了解到，贫困地区农村医疗卫生机构普遍存在设施简陋、技术落后等问题，对此，条例规定省人民政府应当加强贫困地区农村医疗卫生机构建设和队伍建设，制定和落实贫困地区医疗卫生人才引进制度；建立城市医疗卫生人员支援贫困地区制度。第三，重视教育在农村扶贫中的作用。国内外研究表明，一个地区的文化教育程度与贫困呈较强的负相关关系，教育水平低的地区贫困发生率要远远高于教育水平高的地区。对此，条例一方面规定加强贫困地区和贫困人口的基础教育和职业教育，制定和完善教育资助制度，确保贫困人口受教育权利，提高贫困人口文化教育水平；建立和完善城市教师到贫困地区支教、任教制度。另一方面强化贫困地区农村文化和体育的组织、设施、队伍建设，实施文化、体育扶贫工程。以改善和丰富贫困地区群众的精神文化生活。

此外，为了能够让贫困地区吸引和留住人才，条例进一步规定省人民政府及其相关部门应当完善贫困地区教师、医疗卫生人员和农业技术人员聘用及职称评审政策，对长期在贫困地区服务的教师、医疗卫生人员和农业技术人员在职称晋升、聘用中给予倾斜；每年安排专项资金用于贫困地区乡村教师、乡村卫生院（室）的医疗卫生人员和农业技术人员的继续教育和实用技术培训。

注重转变农村扶贫方式

多年来的扶贫工作经验证明，扶贫投入不能仅仅停留在物质和资金上，更要关注“扶志”，对其“输血”的同时更要注重“造血”；在常委会审议过程中，一些常委会组成人员也提出，应当更新扶贫观念，转变扶贫方式，由注重解决现实的温饱问题为主向扶持长远脱贫致富转变，由单纯的钱物帮扶为主向提高自我发展能力转变。因此，条例一方面通过低保制度解决农村绝对贫困人口的基本生活问题，规定完善与农村扶贫制度相衔接的农村养老保险、医疗保险、最低生活保障和五保供养等社会保障制度；对因灾因病等陷入暂时性贫困人口提供救济救助；对没有劳动能力或者劳动能力丧失的贫困人口提供最低生活保障。另一方面条例明确坚持“开发式”扶贫的方针，实现开发式、开放式、救济式扶贫相结合，农村扶贫与资源保护、生态建设相结合，增强贫困地区和贫困人口自我发展能力。同时规定农村扶贫应当坚持突出重点，整合资源，分类指导，将整村整乡（镇）、整县（市、区）推进与区域发展、连片开发相结合，将农村扶贫与新农村建设相结合，统筹解决不同类型贫困区域的脱贫致富问题。

改善基础设施是经济增长和减少贫困的必要前提，实现农村“七通”工程，既可以扩大农民获取知识和信息的渠道，也可以改善农民的生产和生活环境。因此，条例规定县级以上人民政府应当加强贫困地区交通、水利、电力、通讯、教育、科技、文化、卫生、广播电视、体育等基础设施建设，帮助解决行路、饮水、上学、就医、用电、听广播、看电视电影等困难和问题。在实践中发现，通过移民搬迁、异地开发解决温饱和减少贫困等问题，是一条有效的新途径。因此，条例规定因地制宜地实施扶贫移民和生态移民，对生态保护重点地区、生存条件恶劣地区、地质灾害严重地区实行异地开发、搬迁扶贫，努力改善生存和发展条件。为了防止因天灾人祸出现“饱而复饥、暖而复寒”的现象，条例规定建立、完善自然灾害的监测和防控体系，加强应急救援、卫生防疫、转移安置等防灾减灾知识普及、技能培训和设施建设，提高贫困地区防灾减灾能力。

管好用好扶贫项目和资金

扶贫项目资金是国家为改善贫困地区生产和生活条件，提高贫困人口生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业，加速推进社会主义新农村建设而实施的重大扶贫政策措施，管好扶贫项目、用好扶贫资金，切实发挥使用效益，事关贫困地区的发展，是确保新时期扶贫开发任务顺利完成的重要保证。因此，条例确立了扶贫项目和资金管理的全程监管制度。第一，扶贫项目和资金的管理原则。条例规定扶贫项目和资金管理应当遵循县为单位、整合资源、集中使用、规范审批、提高效益的原则。第二，扶贫项目的申报、审批制度。条例规定扶贫项目由建设单位依据农村扶贫规划和相关规定提出申请；县级以上人民政府扶贫项目主管部门按照各自的审批权限，分类审批扶贫项目，报省扶贫项目主管部门备案。第三，实行扶贫项目库制度。条例规定各级扶贫项目主管部门建立扶贫项目库，组织有关部门编制年度扶贫项目建设计划，年度扶贫项目主要从扶贫项目库中择优选择；国家计划投资的开发项目符合贫困地区条件的，应当向贫困地区倾斜。第四，扶贫资金的用途和管理制度。条例明确了五类扶贫资金的用途安排，并规定各种扶贫资金不得用于规定以外的地区，不得用于地方其他建设，不得用于与扶贫无关的项目；财政扶贫资金实行专户管理，专款专用、国库支付、项目直达，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、套取；财政扶贫资金实行县级财政报账制管理。对违反上述规定的行为由有关部门依法处理。第五，实行监督、检查、审计制度。条例规定财政、审计、扶贫开发和其他扶贫项目主管部门应当依法对扶贫资金管理使用等情况进行审计、监督检查；贫困村村民行使知情权、选择权、监督权、民主决策权、参与实施权；各级人民代表大会常务委员会应当将农村扶贫工作作为监督检查的重要内容。

（孙爱萍）