2009年是我国进入新世纪经济发展最为困难的一年，也是全省人民共克时艰、经受考验、砥砺奋进、成效卓著的一年。面对国际金融危机的巨大冲击，省人大常委会紧扣中心，服务大局，情系民生，集智聚力，着力推进地方立法工作，审议通过了12件省本级地方性法规，审议批准武汉市和恩施等自治州县报批的法规7件，废止地方性法规和决议决定28件。回眸2009年，我省地方立法精彩纷呈，亮点频现，在推进民主、厉行法治的征途上又迈出了坚实的一步，为应对国际金融危机，保障和促进我省经济社会又好又快发展发挥了应有的作用。

察大势谋大局，为发展奠基铺路

地方立法既是全局工作的重要组成部分，又对全局工作的顺利开展具有重要的保障促进作用。一部法规，一项制度，虽然只调整某一方面的社会关系，但无一不事关经济、政治、文化、社会和生态建设的全局，牵一发动全身。省人大常委会在立法工作中，察大势，谋大局，每制定一部法规，每废立一项制度，都把它放到全省经济社会发展的全局上来筹划，放到“两型社会”建设的大局上来思考，放到“保增长、保民生、保稳定”的战略目标上来审视，运用法律手段科学调节经济社会关系，使立法与我省改革发展的重大决策相结合，与经济社会发展的进程相适应。

武汉城市圈“两型社会”综合配套改革试验，是中央、省委推进区域协调发展、促进中部崛起的重大决策，为我省的发展提供了重大历史机遇。武汉城市圈立法，事关全局，政治性强，关注度高，社会反响强烈。常委会在省委的领导下，发挥立法主导作用，大力推动、促进此项立法工作。第一时间将条例纳入立法计划，围绕条例的基本定位、主要内容内容以及如何处理城市圈内“1+8”的关系、圈内与圈外的关系等重点难点问题和解决思路，开展了历时一年多的调研工作，组织法学、社会学、经济学、环境学、管理学等领域的知名专家召开了论证会，委托中南财经大学起草了专家建议稿，多次召集政府有关部门研究协调条例中的重大问题，对就条例的立项、起草、调研和审议情况多次向省委汇报。条例明确了城市圈改革试验的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施，对“五个一体化”、“九大体制机制创新” 等重点领域和关键环节的改革试验作了纲领性、导向性、探索性的规定，比较准确地体现了国务院批复的城市圈建设总体方案和省委、省政府近年推进城市圈建设重大决策的精神。既为城市圈的改革试验指明了方向，又保持了一定张力和弹性，既为改革试验保驾护航，又为改革试验留有必要的、足够的探索空间。省委常委会在听取常委会党组的汇报后指出：“省人大常委会围绕全省经济社会发展大局、全局加强地方立法，将中央、省委重要决策上升为法律规范，推动、促进武汉城市圈改革试验工作，非常必要、及时”。条例的颁布实施，对于统一思想、凝聚共识、推动、促进武汉城市圈的改革试验发挥了重要作用。

增强自主创新能力，发挥科技的支撑引领作用，是应对国际金融危机，提高产业核心竞争力，构建中部崛起战略支点的关键所在。针对我省科技投入不足、科技成果转化不够、科技人员创新创业的积极性不高等现实难题，常委会审议通过了科学技术进步条例。条例以推进科教资源优势转化为经济发展优势为目标，明确了我省科技进步工作的指导方针和重点领域，建立完善了鼓励技术创新和科技成果转化的保障制度和激励机制，必将有效破解科技成果转化的瓶颈制约，让科教大省充分释放发展潜能，

推进信息化与工业化的融合，走新型工业化的道路，事关产业结构优化升级和发展方式转变。常委会制定了信息化条例，对信息化发展的规划与建设、信息产业发展、信息技术推广应用、信息资源开发利用、信息安全保障等问题进行了规定。

高速公路是关系国计民生的重要基础设施，是经济社会发展的重要支撑。当前，我省高速公路网络已经辐射全省86%的县市区，覆盖90%的人口和96%的经济总量。未来几年，我省高速公路仍将继续处于快速发展阶段。为了维护高速公路投资者、经营者、使用者的合法权益，保障高速公路安全畅通，充分发挥高速公路的经济效益和社会效益，常委会制定了高速公路管理条例。

为了节约能源资源和保护生态环境，增强可持续发展能力，推进“两型社会”建设，常委会还制定了民用建筑节能条例、植物保护条例，批准了武汉市人大常委会报请批准的水土保护条例、湿地自然保护区条例、再生资源回收管理条例等等

纾民困解民忧，让人民共享改革发展成果

“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声”。省人大常委会在立法工作中，情系民生，关注民生，贴近民生，坚持以人为本、立法为民、便民、利民的理念，把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为出发点和落脚点，通过立法加强困难群体、弱势群体权益的保护，推动解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，从制度上体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果为人民所共享。

我省农村贫困人口占总人口的10%，加快贫困地区发展，增加贫困农民收入，是统筹城乡发展，建设小康湖北、和谐湖北的重大课题。扶贫条例提交审议后，常委会领导带队深入贫困地区乡镇村组、田间地头调研座谈，倾听贫困地区干部群众的心声。在此基础上对条例重新起草并审议通过。条例总结我省多年扶贫工作的成熟经验，按照中央、省委关于扶贫工作的新部署和贫困地区群众的迫切愿望，从强化政府责任，转变扶贫方式，细化扶贫内容，明确扶贫资金用途以及加快贫困地区社会事业发展等方面作了规定。在资金、项目、人才、技术等具体政策上向贫困地区倾斜，如规定财政扶贫投入的具体比例，优先安排贫困地区的建设项目，设立专项资金培训贫困地区的教育、医疗、农技人员，并在职称评聘上实行倾斜等措施。条例颁布后，受到了国务院有关部门的充分肯定，国家扶贫办领导批示“这是一个突破”，媒体评论“这是一部对贫困群众倾注感情的立法”。

人食五谷杂粮，孰能不病。然而药品管理中存在的“假、冒、伪、劣、贵”等现象严重损害人民群众的身体健康和用药的合法权益，成为近年来社会反映强烈的热点难点问题。为了规范药品市场秩序，确保群众用药安全，纾解患者看病之忧，常委会反复调研，举行了听证会、论证会，经三次审议通过了药品管理条例。条例对药品研发、生产、经营、使用等方面的监督管理内容作出了规定，明确了药品生产企业、经营企业和使用单位的责任和义务。特别是对群众反映强烈的药价虚高问题，根据国家医改政策，补充完善了基本药物制度。针对有些医务人员大量使用新特药、进口药，开“天价处方”等问题，规定了公众用药的知情权、选择权以及对医生处方的监督检查制度等内容，充分体现了以人为本、维护人民群众身体健康的立法宗旨。

农村留守儿童、进城务工人员的子女、弃儿、孤儿、流浪儿童等弱势群体的权益备受社会关注，常委会在制定未成年人保护法办法时，对此类群体的人身安全、教育、生活保障、救助等问题规定了特殊保护措施。针对现实中有些教职员工对未成年人发生人身伤害危险而逃避救助的情况，规定教职员工负有优先保护、救助未成年人的责任和义务等。

在利益矛盾的焦点上“切一刀”，维护社会公平正义

法律关系的本质是社会利益关系，立法的过程就是统筹协调各方利益的过程。当前，社会利益关系和利益格局已经发生并将继续发生深刻变化，不同阶层、不同群体、不同方面的利益诉求和经济社会发展中的深层次矛盾越来越多地在立法中反映出来。省人大常委会在立法中坚持统筹兼顾，正确处理权力与权利、权力与责任、管理与服务的关系，推进服务型政府建设；正确协调个人利益与公共利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益以及不同利益群体之间的关系，合理满足各方利益诉求。发挥法律规范调整利益关系、促进社会和谐的作用。

在武汉城市圈条例的立法过程中，由于武汉市和城市圈内其他8个城市经济社会发展水平的差异，各方对自身利益的关注点不同，武汉市担心“8拖1”，其他城市担心“1吃8”。能否有效整合和协调各方利益，构建和谐共赢的利益关系，既关系城市圈的融合与发展，也关系条例能否顺利实施。为此，条例从两个方面注意把握：一是从发展理念上解决好定位问题，即不搞一刀切，体现各有侧重、差异发展，实现优势互补和共同发展；二是建立利益共享机制，明确了资源开发补偿、生态环境补偿、财政分配等制度，规定了各方参与的协调会议制度、行政首长联席会议制度等多层次的利益表达和协调制度等等。条例出台后，“1+8”方方面面均比较认同和满意。

在民用建筑节能条例的调研、审议中，有关方面围绕立法强制推广太阳能热水器有不同意见。有的认为太阳能热水器节能效果明显，应当要求建设单位为住户统一安装配置；有的认为统一安装，关系到开发商、热水器生产经营厂家和住户的利益，虽然有利于节能，但增加了开发建设成本，限制了住户对热水器种类、品牌、价格和售后服务的选择权，建议规定预留热水器管道即可；还有意见认为全部预留管道成本较高，即使预留，也不一定起到推广效果，而且各地自然条件差异较大，也不宜“一刀切”。经组织专家论证，反复权衡各方利益，条例规定鼓励扶持单位和个人安装太阳能热水系统，建设部门拟订相关的政策措施和技术标准，建设单位按技术标准为住户预留或配置太阳能热水系统。这样规定，较好地兼顾平衡了公共利益、个人利益以及相关企业的利益，既起到了规范保障作用，又起到了鼓励引导作用。

“由粗入细”，力求务实、管用、好操作

社会实践是立法的基础，地方特色是地方立法的生命，能否解决经济社会发展中的特殊矛盾和突出问题，是衡量地方立法质量的重要标准。常委会在立法中，坚持从省情和调整对象的特殊性出发，突出地方特色，注重解决我省经济社会发展中迫切需要解决的问题，增强针对性；在确定法规体例和设计具体制度时，“由粗入细”，既重视实体内容，也重视程序规范，既重视赋予权利，也重视权利的保障和救济，力求使法规的内容具体明确，文字简洁规范，增强可操作性。

“惟楚有才”，我省综合科教综合实力位居全国第三位，科研院所多、科技人才多、科研成果多。但富集的科技资源对经济社会发展的支撑引领作用尚未完全发挥出来。究其原因，一是科技投入不足，财政投入分散，效益不高；二是企业尚未成为技术创新的主体；三是科技成果转化不够，产学研机制尚未形成；四是对科技人员的评价激励机制不完善，影响了创新创业的积极性。针对上述问题，常委会以促进科技成果转化为出发点，以破解成果转化的突出矛盾为着力点，以健全完善体制机制为切入点，对科技进步条例草案作了20多条实质性的修改。条例修改后90%以上的条款都是上位法的具体化或者是结合我省实际作的补充规定。如规定财政、全社会科技投入应当“高于”全国平均水平，企业按年销售收入的1%至6%提取研发经费，财政投入的重点向成果转化倾斜；以项目为纽带促进产学研对接，对产学研结合的项目优先立项并给予资助；规定了激励科技人员转化成果的三个“70%”的激励制度，改进和完善了考核评价机制等。这些规定务实、管用，好操作。

此外，武汉城市圈条例、农村扶贫条例、药品管理条例、高速公路管理条例、未成年人保护法实施办法等法规草案提交审议后，常委会都作了较大幅度的修改补充，增补修改的条款占条款总量的一半以上。

“立、改、废”并举，促进法律体系科学和谐

地方立法是国家立法的补充和细化。随着中国特色法律体系的形成，地方立法呈现出如下明显的发展趋势，即综合性、框架性的立法相对减少，补充性、实施性、配套性的立法相对增多；新法的制定相对减少，修改、废止的法规相对增多。适应地方立法任务和发展趋势的变化，我省把制定补充性、实施性、配套性法规放在更加重要的位置，把法规的清理、修改、废止放在更加重要的位置，统筹“立、改、废”，促进法律体系科学和谐，维护法制统一。

今年常委会审议通过的12件法规中，属于国家法律实施办法有4件，如科技进步条例、药品管理条例、未成年人保护法办法等；为贯彻法律行政法规的规定而补充立法的有6件，如高速公路管理条例、民用建筑节能条例、植物保护条例等；上述12件法规中，根据我省法规清理结果及分步实施方案，属于近两年尽快安排修改的法规5件。同时常委会还作出决定，对不适应我省经济社会发展、与法律体系不协调的4件法规和24件决议决定进行了废止。

中国特色社会主义法律体系的形成，翻开了新中国法制建设史上崭新的一页。新的形势和任务，对地方立法提出了新的更高的要求。在新的一年里，在构建法治湖北的历史征程上，我省的地方立法必将迈出更稳健、更坚定的步伐。

（文/丁剑云）