乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，是坚持和完善人民代表大会制度的重要组成部分，在当前全面推进小康社会建设的进程中，认真做好新时期乡镇人大工作，对于加强基层政权建设和基层民主法制建设，维护人民群众的根本利益，具有十分重要的意义。

近些年来，我省乡镇人大在同级党委的领导和上级人大的指导下，围绕中心、服务大局，依法履行职责，在促进当地社会经济发展和保障人民群众权益，积极推进基层民主法制建设方面做了大量工作，发挥了不可替代的重要作用：一是在地方人大工作中，始终坚持党的领导，坚持重大事项和主要工作请示汇报制度，始终做到与地方党委的中心工作合心、合拍，努力发挥职能作用，保证党委各项决策部署的贯彻落实；二是依法认真组织筹备召开年度乡镇人民代表大会，听取和审议政府工作报告，围绕本行政区域内的政治、经济、文化、社会发展等方面的重大事项以及人民群众关心和反映的热点问题，依法作出决定，提出议案、建议，促进当地社会经济发展。三是在闭会期间，积极发挥人大代表的作用，努力建立有关代表履行职责的相关制度，充分调动人大代表履行职责的积极性，组织开展有关活动，进一步密切人民群众与党和政府的联系，及时反映人民群众的意见和要求，协助当地政府做好有关工作。四是认真办理代表议案、建议，加强对议案、建议办理工作的检查、监督，抓好代表提出的议案、建议的落实。五是认真完成上级人大安排的调查、检查和评议等有关工作。我省乡镇人大工作虽然取得了一定的成绩，但是遇到问题和存在的困难也不少,亟待研究解决，主要表现在：

1、乡镇机构综合配套改革后，乡镇人大工作遇到行政执法管理主体模糊，人大监督对象不明确，人大主体监督意识淡化的问题。如乡镇党委书记兼任乡镇长，既要加强对人大工作的领导，作为镇长又要接受人大的监督，领导角色处于两难境地；乡镇政府原有的一些部门现在整合成为政府内设的办事机构，有的成为上级部门的派出机构和各种服务组织，乡镇人大监督失去了监督客体，乡镇人大开展工作感到无所适从，职能难以正常发挥。

2、对地方组织法关于乡镇人大主席团的性质、地位和职责范围的规定，在理解认识上出现了分歧，影响了乡镇人大主席团和人大主席正确履职。有的认为，地方组织法规定乡镇人大主席团由代表大会在举行会议的时候选举产生，负责主持会议并负责召集下一次代表大会。因此，乡镇人大主席团的职责就是主持并负责召集代表大会，没有其它职责。但是，也有的认为乡镇人大主席团经代表大会选举产生后，由于要负责召集下一次代表大会，在代表大会闭会期间，主席团事实上是存在的，是一个事实上的“常设机构”，同时大会闭会后，也需要主席团研究处理人大的相关工作。乡镇人大主席团这种现实中的“是常设又非常设”的状况以及性质、地位和职责的不明确性，使各地乡镇人大主席团的工作出现不平衡的现象。

3、乡镇人大主席团人员结构不合理，组成人员的人数规定偏少，不利于工作的开展。一是党员比重过大。一般乡镇党委成员大多是主席团成员，使主席团会议成为“党委会”；二是干部多，群众少，主席团的代表性显得不够；三是主席团法定人数偏少，如果按照我省最多不超过九人的规定分配主席团成员名额，在一些比较大的乡镇，就有可能使有些代表小组没有代表参加主席团，主席团的民主性显得不够。

4、乡镇人大工作缺乏必要的条件和制度保障，开展工作较艰难。大会闭会后，人大主席既没有专门的办事机构，也没有专职工作人员，兼任人大主席的党委副书记在乡镇一般要分管多项工作，无法集中精力研究、组织开展人大工作；其次是乡镇政府综合办事机构的职责和能力有限，大会期间代表提出的一些议案和意见、建议找不到办理部门，加上经费缺乏，出现各办事机构不愿接、相互推的现象，使有些代表提出的议案和意见、建议无法落实；第三是乡镇召开代表大会的时间较短，一般是大半天，代表没有时间审议乡镇政府和人大的工作报告，充分反映基层群众的意愿，造成监督缺失，基层民主渠道不畅。第四是人大工作经费不足。由于大多数乡镇是报帐财政，财政收支归县级财政管理，代表开展活动的经费和代表执行代表职务的补贴经费没有列入乡镇财政预算。人大主席平常无钱组织代表开展活动，有些农民代表由于得不到误工补贴，参加活动的积极性不高。第五是乡镇人大主席职务调动频繁，许多地方的人大主席的任职时间一般是1至2年，有些乡镇三年换三任。频繁的职务调动使乡镇人大主席思想不安心、工作不用心、业务知识缺乏，影响乡镇人大工作的开展。

5、乡镇人大代表的权利和待遇得不到充分的重视和保障，乡镇人大代表有失落感。不少基层人大反映，乡镇人大代表除参加代表大会外，在闭会期间，基本上很少开展活动，活动经费也缺乏保障，在社会上的公认度不高，提出的建议、意见不受重视，落实比较困难，与县级以上人大代表相比，各种权利和待遇相差比较大，严重影响乡镇人大代表履行职务的积极性。

乡镇人大工作存在的上述问题，使得完善乡镇人大立法工作更显必要和紧迫。1995年省八届人大常委会第十七次会议制定了《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》，但是随着近年来地方组织法的修改和乡镇政权组织结构的变化，该法规已不能完全适应当前乡镇人大工作发展的需要，急需进行修改。同时，该规定不能涵盖乡镇人大工作的全部，建议根据宪法和地方组织法的规定，结合我省实际，在总结全省乡镇人大工作实践经验的基础上，制定《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》，对乡镇人大工作进行全面的规范。

1、要明确规定乡镇人大在基层政权组织建设和民主法制建设中的重要地位和作用。乡镇人大是我国人民代表大会制度重要组成部分，是社会主义民主政治的基础，做好新时期乡镇人大工作，对于坚持和完善人民代表大会制度，增强党和政府与人民群众的血肉联系，推进基层民主法制建设，实施依法治国方略具有十分重要的意义。通过地方立法，进一步明确乡镇人大的地位和作用，有利于进一步增强各级党委、人大、政府对加强乡镇人大工作重要性的认识，有利于加强和改善乡镇人大工作，有利于调动乡镇人大代表和乡镇人大工作者的积极性。

2、要明确规定加强县乡两级党委对乡镇人大工作的领导，把坚持党的领导与发挥人大作用和依法办事有机的结合起来，进一步加强和改进基层政权建设。加强党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本要求，更是做好乡镇人大工作的重要保障和必须坚持的正确方向。从目前我省基层政权组织结构特点和基层实际工作情况看，乡镇一级党委在基层经济社会行政事务管理工作中的“一体化”领导作用十分明显，这虽然符合基层政权集中统一和精简效能原则，但如何发挥基层权力机关的作用需要很好的研究。2009年省委人大工作会议决定从下一次换届开始，在乡镇实行乡镇党委书记和乡镇长分别单设，由党委书记兼任人大主席，为加强党委对人大工作的领导作了体制上的改革。因此，在地方立法中应该体现这种变化，正确处理做好人大工作同做好党委工作、政府工作的关系，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。

3、要明确规定市、县人大常委会，特别是县级人大常委会要加强对乡镇人大工作指导和联系，不断提高乡镇人大工作水平。目前我省乡镇人大干部队伍的素质参差不齐，工作条件差，整体水平比较低，尤其需要上级人大给予指导和帮助。在这方面目前有些地方都有一些好的做法，如上级人大指导乡镇人大如何依法开好人代会；定期有针对性组织乡镇人大干部进行培训，提高乡镇人大干部的政治素质和工作水平；邀请乡镇人大主席列席上级人大常委会会议，使他们熟悉人大会议的程序和方法；指导和协调乡镇人大处理好各方面的工作关系，为乡镇人大开展工作创造好的条件；定期组织召开乡镇人大工作会议，交流总结人大工作经验等。对这些做法，可以适当吸收到地方立法中。

4、要明确规定乡镇人大主席、乡镇人大主席团的性质、地位和职责。地方组织法第十四条的规定，乡镇人大设主席，并可以设副主席一至二人。主席、副主席在大会闭会期间负责联系代表，组织代表开展活动，反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见。据此规定，可以看出乡镇人大在闭会期间的工作，主要是由人大主席负责组织完成，人大主席既是个职务也是一个“常设机构”，法律将其合二为一，突显人大主席的职能和作用，是符合当前我国乡镇体制改革实际情况和工作特点的。根据地方组织法第十五条的规定，乡镇人大主席团由乡镇人民代表大会在举行会议的时候选举，主持大会会议并负责召集下一次的本级人民代表大会。乡镇人大主席团的职责主要是负责主持、召集会议，虽然在闭会期间，由上一次大会选举产生的主席团还存在，但是法律没有规定它在闭会期间有其他职责，只规定了人大主席的职责，乡镇人大在不设常设机构的情况下，大会闭会期间的日常工作应由人大主席负责处理而非主席团。目前在这个问题上，各级人大应当统一思想，正确理解立法本意，依法对乡镇人大主席的职责作出明确具体的规定，以利于乡镇人大工作的开展。

5、要明确规定乡镇人大代表的权力和义务，建立健全代表工作制度，使乡镇人大代表工作有规可循、有法可依，规范运作，更好的发挥乡镇人大代表在密切联系人民群众，协助本级人民政府开展工作，推动法律法规和人大决定贯彻落实方面的作用。根据地方组织法的规定，乡镇人大代表工作既是乡镇人大的基础性工作，也是一项主体性工作，因此，在地方立法中，要把代表工作摆在突出位置予以规范。一是要进一步明确乡镇人大代表的权利、责任和义务，对乡镇人大代表和乡镇人大工作提出具体要求；二是要建立和规范代表联系工作制度，加强乡镇人大和人大主席与代表的联系，加强人大代表与选民的联系，通过采取定期走访，召开会议等联系形式，体察民情，反映民意；三是要建立代表学习培训制度，对学习培训的内容、方式方法和要求作出具体规定，通过学习培训提高代表履行职务的能力和水平，增强代表的责任意识；四是要建立人大主席组织代表开展活动制度，明确人大代表的活动方式，明确人大主席的职责和任务，明确代表活动的保障条件，努力激发代表履行职务的热情，保证代表的参与权和知情权；四是要建立办理和督办代表议案和建议制度，对乡镇人大、政府在办理代表的议案和建议过程中的职责、程序和要求作出具体规定，使代表提出的议案和建议件件有落实，不断增强代表的使命意识。

6、要合理确定乡镇人大主席团人员结构比例和人数，提高乡镇人大主席团的代表性。《湖北省乡镇人大主席团工作若干规定》对主席团成员的结构比例没有规定，一些地方出现主席团成员中党员干部代表人数过多，社会各界群众代表偏少的现象，主席团组成人员缺乏代表性，其公正性和权威性受到一定的影响，不利于人大主席团开展工作。同时主席团成员为五至七人，最多不超过九人的规定也不符合基层实际。地方立法应该对此作出明确规定，根据不同地区和社会经济发展情况，合理确定乡镇人大主席团组成人员比例结构和适当增加人数，更好的发挥乡镇人大主席团的作用。

7、要依法规范乡镇人大组织工作体制和保障机制。要根据地方组织法和省委人大工作会议精神，对乡镇人大工作的组织结构，乡镇人大主席、副主席的设置、履行职务的要素和方式方法分别作相应的规定。要依据地方组织法和代表法的有关规定，结合乡镇人大工作实际，将乡镇人大代表活动经费和补贴以及乡镇人大工作经费列入财政预算，明确经费渠道、用途和管理办法，保证乡镇人大工作正常运转。

（省人大法规工作室综合法规处处长 曹建强）