2011年10月1日，省十一届人大常委会第二十五次会议通过的《湖北省城乡规划条例》正式施行。本文拟就该条例重点解决的几个问题进行交流。

突出城乡统筹

2007年10月，全国人大常委会出台《中华人民共和国城乡规划法》，实施近20年的城市规划法同时废止。从“城市规划”到“城乡规划”，一字之改，体现了中央对城乡综合发展的重视，顺应了城乡一体化的民意、潮流。我省城乡规划条例在促进城乡统筹规划方面作了一些具体规定：

一是明确编制城乡规划的区域。一直以来，城乡规划实行“二元”体制，即城市规划法对市、建制镇规划作出规定，《村庄和集镇规划建设管理条例》对村庄规划等作出规定。依据我省城乡规划条例，除城市、镇规划外，所有乡及需要编制规划的村庄，均应依法编制乡规划、村庄规划。这不仅突破了原城市规划法有关市、镇制定城市规划的限制，也比城乡规划法的规定更进一步。在调研时，基层同志讲，城乡规划不只是建设规划，还直接关系到广大农村地区今后的发展。城乡统筹规划，为城乡统筹发展打下了良好基础。

二是城乡规划应统筹兼顾。条例规定，一方面制定城市规划时应当充分考虑乡村规划与发展，规定“市（县）人民政府在编制市（县）域城镇体系规划时，应当提出市（县）域村庄布局的指导意见。编制镇总体规划、乡规划应当同步制定镇、乡的村庄布局规划。”另一方面，村庄规划要服从总体规划，规定“城市总体规划、镇总体规划、乡规划确定的建设用地范围内的村庄，不单独编制村庄规划”，保持城乡规划的统一性、协调性。

三是适时制定城乡总体规划。制定城乡总体规划，在规划区内实行城乡统一规划管理，有助于充分发挥城乡规划对城乡统筹发展的先导作用，引导城乡生产力要素合理配置，是城乡一体化的助推器。目前，重庆、海南等地已出台城乡总体规划。我省正在推进武汉城市圈城乡建设等“五个一体化”，制定城乡总体规划、实行城乡发展统一谋划是大势所趋、民心所向。鉴于此，条例适当前瞻，规定“省人民政府及有条件的市（县）根据经济社会发展情况，适时组织编制城乡总体规划，推进城乡居民点和产业结构、基础设施以及社会事业的合理布局，科学协调发展，实现城乡规划全覆盖。”城乡总体规划除空间规划外，还涵盖产业布局、社会事业发展等方面，是全方位的城乡一体发展规划，是城乡统筹发展的总纲领。

突出乡村规划

乡规划、村庄规划是城乡规划法及我省条例的立法重点，也是难点；其能否科学制定并得以顺利实施，是检验立法质量的一项重要标准。在审议和调研中，各方面对此反映的问题较多、较集中。条例结合实际，从三方面予以加强：

一是充实乡村规划编制力量。条例草案根据城乡规划法，规定乡、村庄规划由乡人民政府组织编制。审议时，有的委员提出，“上面千条线，下面一根针”，乡镇工作千头万绪，加上规划专业性很强，仅由乡政府组织编制，难以保证效果。据此，条例规定，乡、村庄规划由县级以上城乡规划主管部门、乡级人民政府共同组织，报县级人民政府审批。

二是加强人员、经费保障。基层同志反映，乡镇规划工作缺乏机构和人员，同时经费紧张，希望予以关注。据此，条例规定，乡镇应当明确相关机构或者人员，依法承担有关城乡规划管理工作；县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当予以指导和帮助。同时，条例明确了省财政对特殊地区的扶助职责，规定“省人民政府对贫困地区、少数民族地区和革命老区的镇、乡、村庄规划编制经费，予以资金补助。”

三是符合实际需要。城乡规划要管用，起点必须要高，规定必须要严，不能输在起跑线上。具体到乡、村庄规划，还有其特殊性，除加强编制力量、严格审查审批外，关键是要切合农村实际，不能盲目攀比，或者“照葫芦画瓢”。因此，条例规定，“乡规划、村庄规划应当从实际出发，体现农村特色和新农村建设的要求，优先安排基础设施和公共服务设施。”

突出规划修改

城乡规划应当立足当前，管长远。但实际生活中，“长官意志”随意修改城乡规划，使城乡规划成为“空话”、“神话”，既造成资源极大浪费，又影响了城乡规划的严肃、权威，人民群众对此反映很强烈。

为此，条例一是对城镇体系规划、总体规划的修改作衔接性规定。依照条例规定，城镇体系规划、总体规划的修改必须符合城乡规划法规定的情形。同时，组织编制机关在修改前必须向原审批机关报告；涉及强制性内容的，报经原审批机关同意后，方可编制修改方案。

二是严格对控制性详细规划的修改程序。控制性详细规划是根据总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划，一旦修改，将直接影响总体规划的实施。条例对上位法有关规定进行具体化，明确了修改控制性详细规划的几种情形，包括总体规划修改、实施重点工程项目、经评估确需修改等；有所列情形之一的，组织编制机关方可按照国家规定的权限、程序修改控制性详细规划。

三是加强规划修改后的审议、报批等。有的委员提出，要严格审议、报批程序，特别是要强化人大的监督作用，确保规划修改的质量。据此，条例规定，城乡规划修改后，应依原审批程序报批。城市总体规划修改后，在报批前应先经本级人大常委会审议；镇总体规划、乡规划修改后，在报批前应先经镇、乡人大审议。这样规定，与城乡规划在报批前应先经人大审议是一致的；常委会组成人员、代表对规划修改的审议意见，应交由本级人民政府研究处理。

突出规划实施

城乡规划重在“落地”，在城乡建设中得到执行，而不能满足于挂在墙头、口头上。条例主要从五个方面加强：

一是明确近期建设规划、地下空间开发利用规划的制定。近期建设规划是对已经依法批准的城市、镇总体规划的分阶段实施安排和行动计划；合理开发利用地下空间，是坚持节约集约用地的重要途径，应坚持规划先行。条例规定，市（县）、镇人民政府应根据总体规划、国民经济和社会发展规划等制定近期建设规划；城市土地储备、土地供应和相关建设活动应与近期建设规划相协调。要组织编制地下空间开发利用规划，统筹安排交通设施、人防设施、公用设施及各类管网。

二是加强“四线”管理。基础设施、水系、绿地和公共服务设施是城乡建设和发展重要的物质基础和资源，也是保障城乡居民生产、生活所必备的条件。但一些地方擅自改变规划中的基础设施用地和绿地性质、侵占基础设施用地，有的将水体当成“摇钱树”甚至纳污载体，造成人居环境质量的下降，阻碍城乡建设健康、有序发展。条例规定，编制城乡规划应包括“绿线、紫线、蓝线、黄线”等规划，并建立相应管理制度；要严格“四线”规划管理，切实保护自然山体、水体和生态林地及历史文化保护区，禁止擅自改变用途。

三是规范新区开发、旧区改造等。城市的新区开发应按照城市建设的实际需要，量力而行，防止盲目攀比；旧区改造是保证城市建设协调发展的一项重要任务，应注重完善功能、保护历史文化遗产等，条例对此作了相关规定。针对城乡结合部建设无序的现状，条例规定人民政府应建立和完善相关管理制度，加强城乡结合部的规划管理，依法引导、规划城乡结合部的建设活动。

四是规范有关规划条件的变更。规划条件是城乡规划主管部门依据经批准的城乡规划确定的，具有严肃性，一般不得变更。审议时，有的委员提出，要对规划条件的变更实行最严格的限制。据此，条例明确规定，城乡规划主管部门提出的容积率、用地性质等规划条件在土地出让后不得擅自变更。同时规定，需要变更的，必须满足几个条件：涉及公共利益确需变更；变更内容须符合控制性详细规划；变更须经申请、专家论证、征求利害关系人意见或依申请听证、人民政府批准等环节；涉及控制性详细规划强制性内容的，应当先修改控制性详细规划。规划条件变更后，城乡规划主管部门应当及时通报同级国土部门，并根据变更后的规划条件签订出让补充协议，退补土地出让金和相关规费。

五是加强“一书三证”等管理。选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等“一书三证”，构成了我国城乡规划实施管理的主要法定手段和形式。条例依据上位法，明确了核发“一书三证”的具体要求和办理程序。依照条例规定，在乡、镇规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业、村民住宅建设的，由县城乡规划主管部门批准，但是，使用原有宅基地进行村民住宅建设的，由县城乡规划主管部门委托乡镇人民政府批准，体现了便民原则。条例还对临时建筑作出严格规定，要求其不得超过2层，使用期不得超过2年，可延期一年；使用期满后，建设单位和个人应自行拆除，清理现场或强制拆除。

突出法律责任

条例在上位法的基础上，规定了相应的法律责任。主要从三个方面入手：

一是强调“一把手”的责任。加强城乡规划、保障城乡规划的顺利实施，相关领导的职责是第一位的。条例规定，对城乡规划的领导、监管不力，造成重大损失和严重社会影响的，或者违法设立各类开发区或者城市新区的，对有关人民政府负责人给予处分。

二是强调相关主管部门的责任。条例规定，对擅自批准规划条件、违规核发土地使用证或者房屋产权证件、未在法定期限内作出行政许可决定的，或者有其他失职渎职行为，导致城乡规划管理失控的，应追究相关部门主管人员和直接责任人员的责任。

三是强调行政相对人的责任。条例对城乡规划未按照规定公示、听证的，买卖、骗取“一书三证”的，或者未按规定公示建设工程许可内容及附图的，依法分别给予没收违法收入、罚款等处罚。同时，对上位法已有处罚，条例根据需要进行细化，如对有关违法建设的违法收入、建设工程造价的计算作了具体规定，增强可操作性。（郑文金）