城乡规划是城乡建设的科学依据和发展蓝图。如何保持城乡规划的科学性、权威性和有效性，切实提高城乡规划管理水平？2011年10月1日起施行的《湖北省城乡规划条例》在充分遵循上位法基本原则，认真总结实践经验，广泛吸纳兄弟省份成功做法的基础上，就城乡规划编制与管理中的热点、难点问题，从地方立法层面作了有益探索和积极创新。日前，湖北省住房和城乡建设厅党组副书记、副厅长占世良应邀就《湖北省城乡规划条例（以下简称〈条例〉》的立法亮点，从10个方面作了系统解读。

强化各级政府的重要职责

《条例》第六条、第十七条根据国务院有关要求，对各级人民政府责任在地方立法中作了强化。《条例》第六条规定，城乡规划工作是政府的重要职责。各级人民政府应当将城乡规划工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，实行行政首长负责制。各级人民政府应当加强城乡规划管理机构和人员队伍建设，将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。跨区域的城乡规划编制经费，由共同的上一级人民政府统筹保障。省人民政府对贫困地区、少数民族地区和革命老区的镇、乡、村庄规划编制经费，予以资金补助。第十七条规定，各级人民政府对本行政区域内风景名胜区和历史文化名城（镇、村）规划研究和编制工作，应当给予资金保障。

实行城乡规划集中统一管理

《条例》规定，各级人民政府要确保城乡规划实行集中统一管理。第三十条规定，开发区应当纳入城乡规划统一管理。第七条规定，市辖区、各类开发区（园区）不设城乡规划管理机构；确需设立的，可由上一级人民政府城乡规划主管部门设置派出机构，具体负责该区域的城乡规划管理工作。

实行城乡规划的集中统一管理，是城乡建设本身发展规律提出的客观要求。城乡建设是一个完整的不可分割的有机整体。城乡规划所确定的用地空间布局、公共设施和基础设施必须由城乡政府及其城乡规划的主管部门统一组织实施，不能任意肢解，不能各自为政。

明确有关部门的工作要求

城乡规划的基本属性决定了它是一种综合性的规划。由于城乡规划涉及城乡发展和建设的方方面面，很多行业和部门的规划都需要纳入城乡规划进行统筹安排、综合协调、合理布局。《条例》第七条规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，其他有关行政主管部门按照各自职责做好城乡规划管理的相关工作。第二十一条规定，各相关部门和单位应当根据编制规划需要，提供统计、勘察、测绘、地籍、气象、地震、地质、水资源、水文、环境以及地下设施等基础资料。第三十五条规定，未按照规定核发选址意见书的建设项目，有关部门不得批准、核准立项。第四十二条规定，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，房产主管部门不得办理房屋产权证件。第四十五条规定，建设工程使用人不得擅自改变规划许可确定的使用性质。确需改变的，应当向市（县）人民政府城乡规划、国土资源、房产主管部门申请办理变更手续，有关部门应当征求规划地段利害关系人意见。为了有效处理好城乡规划与其它规划的关系，处理好城乡规划主管部门与有关部门的关系。

稳步推进城乡规划全覆盖

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。应在工业化、城镇化深入发展中推进农业现代化，加大统筹城乡发展的力度，坚持工业反哺农业，城市带动农村，推动城乡良性互动、协调共进。而城乡发展要协调、规划必先行。在城乡规划中，要改变长期以来忽略农村规划，或者城市一张图、农村一张图，人为割裂城乡关系的状况，实现城乡规划全覆盖。

《条例》第十一条规定，省人民政府及有条件的市（县）根据经济社会发展情况，适时组织编制城乡总体规划，推进城乡居民点和产业结构、基础设施以及社会事业的合理布局、科学协调发展，实现城乡规划全覆盖。第十二条规定，市（县）人民政府在编制市（县）域城镇体系规划时，应当提出市（县）域村庄布局的指导意见。编制镇总体规划、乡规划应当同步制定镇、乡的村庄布局规划。第三十条规定，县级以上人民政府应当建立和完善城乡结合部建设管理制度，加强城乡结合部的规划管理，依法引导、规范城乡结合部的建设活动。

充分尊重专家和公众意见

《条例》第五条规定，城乡规划应当采取政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策的方式编制，并通过本行政区域的主要报刊、广播电视、网站等新闻媒体向社会公布。第八条规定，县级以上人民政府应当建立由相关管理人员、专家学者和公众代表组成的城乡规划委员会。城乡规划委员会受本级人民政府委托，就城乡规划重大问题进行审议、审查，提出意见。

在计划经济体制下，城乡规划被认为是一个技术问题，参与其中的主要是政府部门和相关的技术人员，社会和公众基本处于事后被告知的地位。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，城乡规划工作地位的日趋重要，其公共政策的属性越来越强。城乡规划的制定和实施过程中，需要更多注意在维护公共利益的同时关注私人权益的保障，更加关注协调处理好公共管理与私人权利之间的关系，这在客观上要求城乡规划制定与实施的全过程都要有全社会的共同参与，以保证城乡规划工作的权威性和严肃性。

建立“绿线、紫线、蓝线、黄线”管理制度

《条例》第十八条规定，编制城乡规划应当包含“绿线、紫线、蓝线、黄线”等规划，并建立相应管理制度。第三十一条规定，严格“绿线、紫线、蓝线、黄线”规划管理，切实保护自然山体、水体和生态林地以及历史文化保护区。

《条例》所称“绿线”是指城乡规划中确定的各类绿地范围的控制线；“紫线”是指历史文化名城（镇、村）内的历史文化街区和历史建筑的保护范围界线；“蓝线”是指城乡规划中确定的江、河、湖、库、潭和湿地等地表水体保护和控制的地域界线；“黄线”是指城乡规划中确定的必须控制的基础设施、公共设施用地的控制界线。以上“四线”是城乡规划中的强制性内容。《条例》明确编制城乡规划应当包含“绿线、紫线、蓝线、黄线”等规划，并建立相应管理制度，有助于城乡规划的管理和实施，有助于城乡规划的监督和检查，体现了城乡规划编制和管理的重点，由确定开发建设项目转变为对各类资源和公共利益的有效保护上。

强调规划条件不得擅自变更

《条例》第三十四条规定，城乡规划主管部门提出的容积率，用地性质等规划条件在土地出让后不得擅自变更。因涉及公共利益确需变更的，变更内容必须符合控制性详细规划。规划条件变更涉及控制性详细规划强制性内容的，应当先修改控制性详细规划。第四十二条规定，城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实。对符合规划条件的，核发规划条件核实证明。

规划条件包括出让地块的位置、用地面积、用地范围、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、公共设施、市政基础设施以及保障性住房配建等要求。城乡规划主管部门提出的容积率、用地性质等规划条件，是依据经法定程序批准的控制性详细规划进行的。规划条件是对控制性详细规划规定的具体地块的控制指标和土地使用要求的深化和具体化，如果随意变更将影响到相邻地块乃至城乡建设其它用地的控制指标和土地使用要求，牵一发而动全身。规划条件的随意变更，如将非经营性用地改变为经营性用地、将容积率提高，还将造成城乡公共资源的流失，形成腐败的温床。

严格控制临时建设

临时建设是指城乡因临时需要进行的结构简易，且必须在规定期限内拆除的建筑物、构筑物或其他设施。临时建设需要占用城乡特定的公共空间，对城乡日常运行、规划实施等都会产生一定影响，除因特殊需要，必须进行严格的控制。

《条例》第三十九条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经市（县）人民政府城乡规划主管部门批准。第四十条规定，在规划区内修建的临时建筑不得超过2层，使用期不得超过2年。确需延期的，可依法申请延期1年。禁止在临时用地上建设永久性建筑。建设单位或者个人不得擅自改变临时建筑和临时用地的用途。临时建筑不得办理房屋产权登记。

实施控制违法建设考核评价

《条例》第四十八条规定，各级人民政府应当建立完善考核评价制度，对下级人民政府实施城乡规划、控制违法建设情况，定期开展考核评价。第四十九条规定，城乡规划主管部门和有关部门应当建立城乡规划联动监测系统，完善城乡规划信息及违法建设监控平台，设立、公布监督举报电话、电子信箱等，接受公众和新闻媒体对城乡规划实施情况的监督。任何单位和个人有权向城乡规划主管部门或者有关部门举报、控告违反城乡规划的行为。对举报的事项，城乡规划主管部门或者有关部门应当及时处理，并为举报人保密。对举报重大违法建设的，予以奖励。

违法建设是城乡规划实施和管理的大敌，不仅影响社会和谐，影响城市健康发展，还浪费了大量的资源。无数事实证明，对违法建设的查处固然重要，但将违法建设消灭在萌芽状态更为必须。必须充分依靠和发动群众，充分发挥各有关部门，特别是街道办事处、社区、村（社）民委员会、物业服务企业和全体居民的作用，以形成对违法建设“人人喊打”的氛围。只有这样，违法建设才没有生存的空间，对违法建设的防控才不是一句空话。在法律责任中，《条例》还对违法建设实行行政处罚中的违法收入及其建设工程造价的计算进行了规定。

加强人大对城乡规划的监督

人民代表大会及其常委会对政府工作实施监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。《条例》规定了人大对城乡规划实施有效监督的内容，有利于增强地方各级人民政府决策的科学性、民主性和权威性，也可以减少由于盲目决策所带来的经济损失和社会影响，减少不切实际的政绩工程、形象工程。

《条例》第四十六条规定，各级人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会或者乡镇人民代表大会和上一级人民政府报告城乡规划的实施情况。县级以上人民代表大会常务委员会通过听取和审议专项工作报告、执法检查等依法开展对城乡规划实施情况的监督，必要时作出相应的决议决定。第十六条还规定，对于涉及公共利益且投资规模较大的特别重要地块的修建性详细规划，审批前应当先须本级人民代表大会常务委员会审议。（湖北省住房和城乡建设厅法规处  胡贵玉）