丁剑云/文

选举制度是民主制度的基础。选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权、依法产生人大代表的重要法律，是人民当家作主、依法管理国家事务的制度基础。《湖北省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》（以下简称实施细则）于1984年制定，其后分别于1987年、1995年和2006年根据选举法的修改作了三次修改。随着我国经济社会和民主政治建设的发展，2010年3月，十一届全国人大三次会议对选举法再次作了修改。为了贯彻新修改的选举法，解决县乡人大代表直接选举中的突出矛盾和问题，2011年4月2日，省十一届人大常委会第二十三次会议对我省原实施细则进行了重新修订。

这次修订实施细则的指导思想是：按照党的十七大和新修改的选举法的要求，总结实践经验，完善选举制度，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主。修订中主要把握了以下几点：一是严格遵循宪法、选举法、代表法和地方组织法等法律的规定，充分体现上位法的精神。二是认真总结我省县乡人大换届选举的成功经验，使之制度化、规范化。三是积极稳妥，分类处理。对县乡人大代表选举中出现的带有普遍性的问题，认识一致，符合上位法精神的进行修改完善；对于认识尚不一致的问题，作原则规定或者暂不作规定，留下探索空间；对于工作层面的问题，通过换届选举的指导性文件予以解决。通过修订，县乡人大代表的选举制度更加民主、科学、有效，选举程序和选举办法更加简便、易行、规范，选举保障更加充分、给力，对于保障人民当家作主，加强基层政权建设，坚持和完善人民代表大会制度具有重大意义。

取消城乡差别  实行“同票同权”

实行城乡按相同人口比例选举人大代表是选举法修改的核心内容。此项修改回应了社会的热烈关切和期待，是我国民主政治建设的巨大进步，对于保障农民的政治权利，增强农民对国家事务的“话语权”、参与权和监督权具有重大意义。为了贯彻上位法人人平等、地区平等、民族平等的原则，实施细则增加了四项规定：县乡两级人大代表的名额，由“本级选举委员会根据各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在乡级人民代表大会中，人口特别少的村和散居少数民族达到或者接近五百人的，至少应有代表一人。”“聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。”“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”

近年来，我省普遍实行了乡镇合并，同一乡镇人口数量增加较多，原实施细则中规定的乡镇人大代表最多不超过一百三十人的总名额显得偏少，同时新修改的选举法也提高了乡镇人大代表总名额的上限。据此，实施细则将乡镇人大代表总名额修改为“不得超过一百六十名”。

提高一线代表比例   让代表更有“代表性”

在立法调研中，各地普遍反映当前人大代表结构上存在“三多三少” 现象，即党政干部多，普通群众少；企业老板多，工农代表少；男性多、女性少。在利益诉求日益多元化、多样化的新形势下，代表结构不合理，不利于国家政权反映和平衡多方面的利益诉求。根据新修改的选举法和中央有关文件精神，同时考虑与我省妇女权益保障法实施办法相衔接，实施细则增加两项规定：一是在总则中规定“县乡两级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”；二是具体规定“县乡两级人民代表大会代表候选人中，基层一线工人、农民、专业技术人员代表候选人比例应当比上一届有所上升，妇女代表候选人比例应当占百分之三十以上”。

方便选民登记  保障流动人口选举权

选民登记是对公民选举权的确认，是将公民法律上的选举权转化为实际上能够行使的选举权的必经程序。随着工业化、城镇化进程的加快，流动人口增多，“空心村”、“空心户”增多，人在户不在、户在人不在的情况普遍，如何保障流动人口选举权，倍受社会各界关注。本着方便选民登记，保障公民特别是流动人口选举权的原则，实施细则作了如下规定：

一是规定选民“一般应当在户籍所在地的选区登记”。

二是对于户籍人口，因调动、拆迁、婚嫁、购房、子女上学等原因造成人户分离的，规定“本地户籍的选民，其户籍所在地与现居住地不在同一选区的，在取得原选区的选民资格证明或者由现居住地的选举机构确认其选民资格后，可以在现居住地的选区登记”。

三是对于流动人口，根据全国人大常委会关于县级以下人大代表选举的若干规定和我省的实践经验，规定“外地户籍的选民，在现居住地居住满一年以上的，在取得原选区的选民资格证明或者由现居住地的选举机构确认其选民资格后，可以在现居住地的选区登记。已经参加过现居住地上一届选举的，经核对资格后，可以不再开具选民资格证明，继续在现居住地参加选举”。

四是规定“机关、团体、学校、企业事业单位的选民，在单位所在的选区登记”。

同时还规定，“选民在选举期间外出不能回到所在选区登记的，可以委托其近亲属或者所在单位代为办理登记”。

提交审议的实施细则草案规定，计算代表名额的人口数标准，按“各级人民政府统计部门公布的上一年度户籍人口数”计算。鉴于该规定与工业化、城镇化进程中人口大量流动的发展趋势不适应，不利于保障流动人口的政治权利，实施细则删除了该规定。计算代表名额的人口数标准，每次换届选举都有相关文件规定，按文件规定执行即可。

增加候选人透明度  防止“暗箱操作”

姓名、性别、年龄、政治面貌……，如果仅限于这些简单的情况介绍，选民对代表候选人缺乏深入了解，既影响投票的积极性，投票也带有盲目性。为了保障选民对代表候选人的知情权，增强选举的民主性和透明度，实施细则规定“推荐者应当向选举委员会介绍代表候选人情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会如实提供个人身份、简历等基本情况，提供的基本情况不实的，选举委员会应当向选民通报。”“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”

在立法调研中，一些地方反映，选举法对代表候选人人数在法定差额比例之内的，是否应全部列为正式代表候选人的规定不够明确，实践中各地做法不一，有的甚至在讨论、协商过程中，搞“暗箱操作”。据此，实施细则增加规定“如果所提代表候选人的人数符合差额比例，都应当列入正式代表候选人名单。”

完善选举“细节”  尊重选民意愿

一是实行秘密投票。针对直选中容易出现违反法定程序，妨碍选民自由行使选举权的问题，实施细则增加规定：“代表的选举应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民自由行使选举权。”“选举时应当设有秘密写票处。”

二是规范流动票箱。设立流动票箱的目的，是为了保障患有疾病、行动不便或者居住分散并且交通不便的选民行使民主权利。鉴于我省山区较多，流动票箱使用率较高，实施细则规定“因患有疾病等原因行动不便或者居住分散且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。”为了防止违法违规问题发生，有必要加强对流动票箱的监管，实施细则规定“每个流动票箱应当有三人以上负责，其中应当有两名以上的监票人。流动票箱的选票应当与投票站或者选举大会的选票同时开箱，一并计票。在流动票箱投票的选民，应当在签名簿上签名。

三是界定近亲属的范围。新修改的选举法规定：“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人”，但对“近亲属”的范围界定不明，实践中不易掌握，实施细则增加规定“代表候选人及与其有夫妻关系、直系血亲关系和三代以内旁系血亲关系的人不得担任监票人、计票人和流动票箱的工作人员。”

四是禁止担任“两地”代表。我国公民的选举权是平等的，每一选民在同一次选举中只有一个投票权，只能有一个被选举权。实施细则增加规定：“代表候选人在一个选区未获当选的，在本次选举中，不得参加另一个选区的选举。”“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”对于已经当选的，由“代表本人提出辞去其中一个代表职务。如果代表不辞职，可以依法罢免。”

强化选举保障   确保选举顺利进行

一是组织保障。选举委员会是选举工作的组织机构，在换届选举中起着主导作用。过去，选举委员会的组成人员多为代表候选人，为保证选举的公平、公正，新修改的选举法规定了选举委员会组成人员的回避制度。在立法调研中，各地普遍感到选举委员会组成人员难以确定。为便于操作，实施细则仅作原则规定，即“选举委员会由有关机关和组织的负责人组成。由县级人民代表大会常务委员会任命。少数民族人口较多的地方，应当有少数民族的选民参加本级选举委员会。”“选举委员会的组成人员被推荐为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”。实践中可以采取“先进后出”的办法，既解决回避问题，又解决加强组织领导的问题。

鉴于今后一些党政主要领导可能不再参加选举委员会，实施细则将原来县级选举委员会副主任的人数由“二至五人”修改为“二至三人”。

为加强对选举委员会履行职责的监督，保证选举组织工作公开、透明，实施细则增加规定：“选举委员会应当及时公布选民名单、选举日期、代表候选人名单及基本情况、当选代表名单等选举信息。”

二是物质保障。根据新修改的选举法，考虑到乡镇财政实际，为保障选举经费落到实处，实施细则增加规定：“县乡两级人民代表大会的选举经费，列入县级财政预算，由国库开支。”

三是法律保障。人大代表的选举原则和程序，都是法律规定的。人大代表的选举过程，都要严格按照法定的内容和程序进行，不能怕麻烦、图省事。任何组织或者个人以任何方式干预选民自由行使选举权、破坏选举的行为都要受到法律制裁。根据新修改的选举法，实施细则分别对破坏选举的违法行为种类及其法律责任、负责调查处理的机关及其职责作了明确规定。