7月27日，省十一届人大常委会第三十一次会议通过了《湖北省农村土地承包经营条例》，自10月1日起施行。这是我省稳定、完善土地承包经营制度的重要法规，对于促进农业农村经济发展、维护农村社会稳定具有重要意义。

稳定承包经营权

土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础；稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石。

2004年、2005年我省依法完善农村土地二轮延包工作，在省委、省政府的正确领导下，进展顺利，保证了农村稳定，促进了农业农村经济发展。

我省土地承包经营条例依据物权法、土地承包法等上位法，认真借鉴二轮延包工作经验，对农村土地的发包、承包以及土地承包经营权的确立等作了一系列规定。

一是明确“世居本地且户籍在本集体经济组织的”、“父母双方或者一方为本集体经济组织成员，本人户籍在本集体经济组织的”、“因合法的婚姻、收养关系，户籍迁入本集体经济组织的”、“根据国家移民政策，户籍迁入本集体经济组织的”等六类人员为本集体经济组织成员，为保护土地承包权益、调解和处理土地承包纠纷提供依据；

二是对发包、承包的方式、主体、程序以及承包合同、土地承包经营权证等作出规定。条例明确：“土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”依据国家相关法律，家庭方式承包的承包方是本集体经济组织的农户，承包地被依法征用、占用时，农户有权依法获得相应的补偿。同时规定，发包方应当依照法定的承包原则和程序发包，与承包方签订书面承包合同；“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”

三是切实保障集体经济组织成员承包权的行使，规定“农村集体经济组织成员对本集体经济组织发包的农村土地，依法享有平等承包权，以户为单位承包集体土地。任何单位和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”“依法保障农村集体经济组织成员对本集体经济组织土地发包承包、征收征用等的知情权、参与权、决策权和监督权。”

保护承包经营权

土地承包经营权是一项重要的用益物权，受到物权法、土地承包法等国家法律的保护。农民进城后其承包地怎么办？出嫁女的原承包地怎么处理？被征地农民有哪些权益，如何保障？这些关系群众切身利益的问题在条例中均有所回应。

条例规定，承包期内，发包方不得收回承包地；承包方全家迁入小城镇落户的，有权依法保留其土地承包经营权或者依法流转；集体经济组织不得以任何方式损害其成员的土地承包经营权，不得作出有差别或者歧视性待遇的决定。

受封建传统思想的影响，农村妇女的土地承包经营权遭到分割的现象在现实中仍然存在。为此，省人大立法工作机构专门征求了省妇联的意见，明确规定：“承包期内，出嫁女、入赘男、离婚或者丧偶者未取得新承包地的，发包方不得收回其原承包地”；“征地补偿费分配或者集体经济组织进行股份制改造时，妇女与男子享有同等权利。”

征收、征用、占用承包地，是当前工业化、城镇化进程中的重点问题，直接关系被征地农民利益。省人大常委会审议时，一些委员提出，有的地方征地补偿标准过低，建议加强对失地农民权益的保护。条例以四条的篇幅对征收、征用、占用土地作出规定：“为了公共利益依法征收、征用承包地的，应当按照同地同价原则，对农村集体经济组织和原承包方及时足额给予补偿，或者适当调整承包地。具体办法由省人民政府另行制定。”“征收、征用承包地的各项补偿费用应当自征地补偿安置方案批准之日起三个月内全额支付。”“禁止非法征收、征用农户承包地。对违法征收、征用、占用土地或者擅自扩大征地范围以及未按照足额支付补偿费的，承包户有权拒绝交地。”

条例还进一步明确失地农民的就业培训、社会保障等，规定“县级以上人民政府应当为被征地农民办理相应的社会保障，免费进行职业技能培训，给予提供就业指导服务，为其自主创业提供贷款贴息，减免相关规费等。”

土地整理是国家当前一项重要土地政策，特别是农村土地集中连片整治，有利于提高耕地质量，建设高标准农田，但由于打乱了“四界”，也容易造成对农户承包权的侵害。为此，条例一方面要求因地制宜推进农村土地集中连片整治，另一方面规定“土地整理不得减少承包户的承包地面积，不得借土地整理收回农户承包地。”

条例还针对现实中遇到的实际问题，按照“大稳定、小调整”的原则，对承包地调整的法定情形、调整用地以及调整程序等作了详细规定。根据该条，自然灾害严重损毁承包地的，建设公共设施、兴办公共事业占用承包地的，应当取得承包地而未取得的，以及土地被征收、放弃补偿的，经本集体经济组织成员三分之二以上同意，报乡级人民政府和县级以上经管部门批准，可依法对承包地作适当调整。

规范土地承包经营权流转

近年来，在地方政府的积极推动下，土地流转在全省如火如荼展开，流转面积达承包面积的15.3%。如大冶市流转总面积17.5万亩，占承包面积的32.4%，其中刘仁八镇，流转1000亩以上的大户就有10家。土地流转有效解决了弃耕抛荒问题，解放了农村劳动力，促进了规模经营，群众比较欢迎，也得到实惠。如春晖集团是国家级农业产业化重点龙头企业，集粮食种植、收购、储存、加工、贸易和优质稻种子研发，以及农副产品物流于一体。近年该公司在孝感市集中连片流转4个村、644个农户的6000多亩土地，实行“土地入股、农企联姻、规模经营”，对农民采取保底租金加盈余分工，租金每亩每年360斤稻谷，按国家粮价随行就市，农户还可到企业打工，形成“龙头企业+合作社+农户”的“春晖模式”，得到各方面的充分肯定。

但是，实践中也存在一些违背农民意愿、损害农民权益的问题，如搞强制流转，甚至变相侵占承包方流转收益，群众反映强烈。

条例将推动土地依法有序流转作为当前稳定、完善土地承包关系的重中之重，一是规定流转应当遵循的原则：“土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定土地承包关系的基础上，依法、自愿、有偿进行。”“土地承包经营权流转不得改变承包地的集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

二是规范流转中的委托流转，规定委托流转“应当由承包方出具签名或者盖章的流转委托书”；“未经承包方书面委托，任何组织和个人以承包方名义与流转受让方签订的土地承包经营权流转合同无效。”

三是保护承包方的土地流转权，规定：“承包方是土地承包经营权流转的主体，有权依法自主决定承包经营权是否流转、流转的对象和方式等，任何组织和个人不得强迫和阻碍。”流转收益归承包方所有，“受承包方委托，集中连片流转的收益由发包方代为结算的，发包方应当将流转收益及时足额支付给承包方。”

条例还明确了经管部门对土地流转的监督职责，规定“土地承包经营权流转的期限、价款及支付方式等，由承包方和流转受让方在承包期内协商确定，土地承包经营管理部门应当予以指导、监督。”

承包权、经营权可以分离

“改革开放以来实行的家庭联产承包责任制，土地所有权与承包经营权相分离，充分调动了广大农民的积极性；承包权与经营权也可以分开，这样更有利于加快土地流转，促进农村发展……”7月9日，省人大常委会立法座谈会在华中师范大学召开，来自各方面的专家学者纷纷建言建策。

有关土地所有权、承包权、经营权分离的理论，早在上世纪90年代即有人提出。依据该理论，土地承包经营权人对承包地依法享有占用、使用和收益等权利，在保证承包权不变的情况下，相关职能可以适当分离。

近年，随着打工经济的发展和农业机械化的推进，在坚持依法、自愿、有偿的原则下进行土地承包经营权流转，有利于农业生产要素的合理流动和优化配置，发展规模经营，提高农业生产效益。实践中，农民怕“失权”、流转受让方怕“多变”，成为制约土地流转的主要因素。鑫东公司是大冶市一家集养殖、种植、园艺、观光于一体的现代农业龙头企业，从农民手上成片租用土地3500亩，发展高效生态农业。为增加土地生产能力，该公司每亩投入万元以上。流转合同是否顺利履行以及合同到期后如何续租，是鑫东以及其他企业密切关注的问题。

经认真斟酌研究，条例明确规定：“农村土地承包经营应当明晰所有权、稳定承包权、放活经营权，依照公平、公正、公开及有利于规模经营、发挥土地效益原则，稳步推进土地承包经营体制创新，促进工业化、城镇化和农业现代化。”同时规定：“农村土地所有者、承包方、流转受让方的合法权益受到法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”通过立法的形式，将所有权、承包权、经营权分开，明确对流转受让方的经营权予以保护，实现“三利兼顾”，是制度设计上的突破，具有重要昭示意义。（郑文金）