《中华人民共和国宪法》第一百一十六条和《中华人民共和国民族区城自治法》第十九条以及《中华人民共和国立法法》第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”民族立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分。湖北省长阳土家族自治县自1984年12月成立以来，认真贯彻执行民族区域自治法，充分利用民族自治立法权，根据自治县经济和社会发展的实际，积极开展民族立法的探索和实践，先后制定了自治条例（2003年2月修改一次）和16部单行条例（其中修改4部、废止1部），这些条例，在保障和促进自治县政治、经济、社会发展以及巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系等方面发挥了重要作用，有效地促进了自治县民族经济的繁荣和发展。在全国120个少数民族自治县中，无论是数量，还是质量，均位居前列，在全国人大民委举办的民族干部培训班上曾两次介绍经验，得到了全国人大民委的充分肯定。但是，如何进一步做好民族立法工作，提高立法质量，笔者认为，主要应从以下几点加予思考。

一、重点突出民族地方特色，是做好民族立法工作的出发点。

民族区域自治制度决定了民族立法的特有性。民族立法工作必须从民族自治地方的实际出发，充分发挥自治优势，突出地方特色，因地制宜地规范本地方的特殊事项，以达到保障和促进民族经济和社会可持续发展的目的。

第一、科学制定立法规划，精心选题，保障立法的连续性、有序性。

民族立法，规划是基础，选题是关键。要根据本民族自治地方的实际需要确定立法规划和项目，这是民族立法工作体现民族地方特色的基础，要经过通盘考虑和总体设计，在一定时间内对立法工作作出统筹安排，使立法工作有重点、有目的的开展。从适应经济体制和社会发展的客观要求出发，在每届人大常委会任期之初即制定出五年立法规划，根据立法规划科学选题。在编制立法规划时，应遵循“三个有利于”的原则，即：有利于民族自治地方自治制度的实际需要；有利于保障和促进民族自治地方的经济和社会发展；有利于解决民族自治地方特殊问题。通过广泛征集立法项目建议，组织力量对所征集的项目进行分析，充分论证，认真筛选，并经自治地方人大常委会审议通过，掌握主动权，克服盲目性、随意性，从而使民族立法工作有条不紊地进行，保障立法的连续性、有序性。立法项目应针对实际需要确立，一是根据宪法、民族区域自治法和其他法律关于民族自治地方立法授权的规定来确立，二是针对国家不可能专项立法，而民族自治地方又需要规范的特殊事项来确立；三是针对国家一时难予作出规定，但民族自治地方迫切需要调整，且具备条件的事项来确立。在做好立法规划的基础上，还要制定好年度立法计划。年度立法计划是为了保证立法规划的分步落实，但不是对规划的机械照搬，应根据实际需要进行适当调整和补充。

第二、深入调查研究，拓宽起草渠道，保障立法的可行性。

民族立法的目的在于保证民族自治地方依法充分行使自治权，解决民族自治地方的实际与特殊问题，民族法规的起草是民族立法的关键环节，起草时必须将调查研究放在首位。一是根据选定的立法项目进行专项调研，弄清其立法的背景，所涉及理论、法律政策问题和实践情况；二是要突出调研重点，有针对性地调查研究，弄清其本质和深层结构；三是将立法调研与借鉴外地立法经验有机结合，开阔视野，取长补短，提高民族立法的质量和效率。

在起草阶段，自治地方的人大常委会及其相关专门（工作）委员会要主动参与，提前介入，帮助解决立法技术上的难题。对民族自治法规初稿，人大常委会有关成员和相关专门（工作）委员会，要积极参与政府及有关部门组织的论证和协调会议，通过不同形式，广泛听取各方面的意见和建议，把握法规起草中的主要矛盾和矛盾的主要方面，为审议工作掌握第一手资料。进入审议阶段，自治地方的人大常委会及其相关专门（工作）委员会还应随即组织力量广泛深入开展调查研究，吸收上级机关、基层单位、实际工作者、法学专家、法律工作者、管理部门、人民代表和群众的意见。在上报省政府批复之前，请省、市法制部门的专家认真审改，进行法学知识和技术方面的指导，保障立法的可行性。

第三、紧密联系实际，突出地方特色，充分行使民族立法变通权，保障立法的针对性。

民族区域自治法相关条款授予了民族自治地方自治机关有变通权的特殊权力，这是与非民族自治地方的重要区别。遵循立法的有关规定，在民族立法工作中行使好变通权，对于体现民族立法特色，推动民族自治地方的经济社会和谐发展，保持社会稳定，促进民族团结、进步，坚持和完善民族区域自治制度及加快社会主义法制建设，都具有非常重要的意义。

湖北省长阳土家族自治县人大常委会在民族立法实践中，充分运用宪法、民族区域自治法和立法法授予的权力，准确把握和运用好变通权。例如，《长阳土家族自治县预算外资金管理条例》就对《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《财政部预算外资金管理实施办法》的有些条款作了较大变通，该条例在总则第五条：“凡在本行政区域内利用自然资源所办企业应缴纳的资源费、基金和各项规费收入，除了按法律、法规规定定额上缴外，其余部分留本自治县使用。”这样规定，既符合整体利益的要求，又照顾了自治县的实际。《长阳土家族自治县人口与计划生育条例》重点对丧偶再婚等一些特殊人群的生育政策作了适当调整。实际结果表明，调整后的规定，即没有影响人口控制水平，而且在很大程度上又是对未生育者生育权利的尊重，充分体现了以人为本，较好地控制了自治县人口数量，自治县人口再生产出现“低出生、低死亡、低自然增长率、高计划生育率”的良好态势。《长阳土家族自治县清江库区管理条例》对国务院《中大型水利枢纽工程征地补偿和移民安置条例》中关于库区管理权限作出明确划分，规定：“库区资源的规划，开发、利用和治理，由自治县人民政府和清江水电开发有限责任公司共同负责。”这样规定，符合库区管理实际，既便于自治县机关依法行使管理权，也有利于协调各方的关系，兼顾多方面的利益。

二、注重民族立法质量，是做好民族立法工作的着力点。

强化民族立法质量是提高民族自治法规生命力的前提。加强民族立法工作，应以提高立法质量为重点，必须坚持以宪法和法律为依据，维护国家法制的统一；坚持科学发展观，以人为本，立法为民，充分体现人民意志，维护人民利益；坚持把立法同改革发展稳定的重大决策紧密结合，增强自治法规所规范的内容具有针对性、可操作性和实效性；坚持走群众路线，完善立法程序，广泛听取人大代表和多方面的意见，切实做到集思广益，集中民智；坚持加强组织领导，进一步明确职责，理顺关系，确保立法任务的完成。为确保民族立法质量，应在“三个必须”上狠下功夫。

第一、必须与改革发展稳定的重大决策紧密结合。把立法决策与改革决策结合起来，对一些应兴应改的事项，在总结历史经验、学习借鉴外地做法的基础上，作出规范，用以引导、推进和保障改革决策的贯彻落实。为了加快促进民营经济发展、水利资源和旅游资源开发管理，改善基础设施条件，理顺发展秩序，适应经济体制改革的需要，湖北省长阳土家族自治县制定的16部单行条例中，属经济建设方面的有10部，涉及个体私营经济，农村合作经济承包合同管理、清江库区管理、预算外资金管理、旅游管理、乡村公路建设管理、矿产资源管理、生态环境保护等；属社会发展方面的涉及农村合作医疗、人口与计划生育、民族民间传统文化保护等内容。这些单行条例的颁布施行，有力地推动了自治县经济、政治、文化和社会建设。如《长阳土家族自治县个体工商户和私营企业条例》实施后，各级大胆放手发展民营经济，到2007年底，全县个体私营企业业主达到11981户，从业人员达25940人，注册资金达98226.94万元，年产值和营业额达4.6亿元，《长阳土家族自治县乡村公路条例》于1995年制定颁布后，自治县乡村公路建设得到迅速发展。截止2007年底，全县公路总里程达到4758公里，比1995年的2601公里新增2157公里，完成通村公路硬化1029公里，居全省各县市之首。交通基础设施的极大改善，为加快发展民族经济奠定了坚定基础。

第二 、必须充分发扬民主，提高审议质量。审议质量的好坏，直接关系到民族立法的质量。而审议质量的高低，又取决于调查研究和征求意见的广度和深度。审议前，应拓宽征求意见的范围，既要听取上级机关和部门的意见，又要听取相关部门和基层单位的意见；既要听取实际工作者的意见，也要听取法学专家、法律工作者的意见；既要听取管理部门的意见，还要听取人大代表和广大群众的意见。对涉及到大多数公民切身利益的法规，应通过相关网站，公布法规草案，广泛听取和收集人民群众以及各方面的意见；对于涉及专业性行政管理的法规，还应听取规范相对人的意见。审议时要做到畅所欲言，充分讨论。对重要的分歧意见，要展开辩论，组织听证。从机制上保障立法决策公开透明，审议民主科学。

第三、必须加强制度建设，以制度化和规范化保证党的主张和人民意志的有机统一。民族立法工作要贯彻和体现党的主张，从法律上、制度上保证党的路线方针政策的贯彻实施，保证民族立法的政治方向。要按照党中央提出的扩大公民有序的政治参与，保证民族立法和决策更好地体现人民意志的要求，不断拓宽民主立法渠道，为人民群众更加广泛深入地参与到民族立法中来提供制度保障。

三、全面促进民族经济社会可持续发展，是做好民族立法工作的落脚点。

民族立法最重要的就是要处理好维护国家法制统一与正确行使民族自治地方自治机关自治权的关系，最终落实在全面促进民族经济和社会的可持续发展上。因此，民族立法应坚持三个原则，一是合法性原则。即符合国家法制统一性原则，包括自治法规的内容和立法程序合法、操作程序规范等方面。二是公正性原则。即执法主体与执法相对人的权利、义务要对等。公正性是立法的基本原则。在现行管理体制下，自治法规的起草工作绝大部分是由执法部门承担的，在起草过程中，起草部门自觉不自觉地为本部门设立审批、发证、收费、处罚等权力。而对自己应尽的义务特别是法律责任规定得既原则，也不到位，造成权力和义务上的不对等，形成部门权利和利益倾向。民族立法必须注意对行政权的控制和制约，充分考虑并满足大多数人的利益要求，尽力克服部门权利和利益倾向，保证执法主体和执法相对人的权利和义务对等。三是和谐性原则。要正确处理好各种利益关系。民族立法的目的是行使自治权，促进民族经济和社会的发展。从地方的眼前利益和部门利益出发进行立法，不但不能促进民族自治地方经济和社会的发展，反而会对民族经济和社会发展产生负作用，甚至会形成民族经济和社会发展的严重障碍。因此，在民族立法工作中，必经处理好国家法制统一与民族经济和社会发展的关系，进而从深层次上提高民族立法的质量。

第一、必须坚持党的领导。要把民族立法工作始终置于党委的领导之下，牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念，自觉把党的主张通过法定程序转化为国家意志，保证所制定的条例更好地贯彻落实党的路线方针政策，为本地的经济建设和社会进步服务。

第二、明确立法指导思想。在民族立法工作中，要始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以宪法、民族区域自治法和立法法为依据，坚持科学发展观，遵循立法的基本原则，紧紧围绕调整经济结构和转变增长方式，加强资源节约、环境保护。推进改革和自主创新，促进社会发展和解决民生问题，着眼于提升民族自治地方经济社会发展水平和创新发展能力；要更加重视发展民生政治、保障公民权利、推进社会事业、规范社会组织、加强社会管理等，为促进经济社会又快又好发展，构建社会主义和谐社会提供法制保障。

第三、突出经济和社会发展重点。民族自治地方的特点，是民族立法的前提和依据。民族立法不体现民族特点，就不能促进民族经济和社会的发展。离开这一点，民族立法也就失去了意义。湖北省长阳土家族自治县人大常委会在民族立法工作中，特别是在修改自治条例工作中，注重了“四个突出”。即：突出加快发展为主题；突出适应市场经济体制要求；突出自治县自治与统一；突出科学发展观，努力构建和谐社会为目的，使修改后的自治条例在经济社会发展进程中发挥了更大的作用。至2007年底，全县规模以上工业达到28家，实现工业总产值11.96亿元。税收过500万元的达到9家，其中，达到1000万元以上3家，2000万元的以上1家。

第四、逐步完善立法程序。立法程序的完善，是法制完备的重要标志，从工作机制上防止和避免自治法规中的部门利益倾向的好措施。湖北省长阳土家族自治县人大常委会高度重视民族立法工作的制度化，规范化建设。在认真总结多年来民族立法工作经验的基础上，经过广泛调研，于2005年、2006年分别制定了《长阳土家族自治县立法工作规则》、《长阳土家族自治县人大常委会关于加强立法工作的措施》，这些相关法规文件的制定，不仅从秩序上加强了民族立法工作的规范化，也为加强民族立法工作的民主化提供了制度保障。

第五、加强立法队伍建设。有了正确的立法指导思想和好的立法环境，立法队伍素质就成为影响立法质量的重要因素。加强民族立法队伍建设是民族立法工作一项长期而艰巨的任务。立法机关要组织立法工作者进行定期培训，在政治上、业务上关心立法工作者的成长，提高立法工作者的业务素质。立法工作者要努力提高政治理论水平，牢固树立立法为民，立法为公的思想。要加强学习，不仅要具备较强的法律专业水平，还要懂得经济、科技等方面的相关知识，全面提升立法知识和水平。(湖北省长阳土家族自治县人大办公室 郭永金)