——1997年5月27日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第28次会议上

省林业厅厅长  韩  永

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受湖北省人民政府的委托，对《湖北省林地管理条例(草案)》的起草作如下说明，请予审议。

一、制定《湖北省林地管理条例》的必要性

湖北省山区丘陵面积大，有“七山一水两分田”之称，全省林地面积是耕地面积的两倍多，林地管理在我省经济和社会发展中占有十分重要的地位。林地资源得不到有效保护，发展林业，绿化国土，改善自然生态环境就成了一句空话。然而，由于种种原因，我省林地管理保护工作还很薄弱，林地被侵占和破坏的现象十分严重。特别是随着城乡建设的迅猛发展，不依法办理征用、占用林地审批和补偿手续，乱征滥占林地的问题越来越突出，一些地方还相当严重，致使林地资源大量流失。随着改革开放的深入发展，各种工程建设项目逐渐增多，征用、占用林地也会相应增加。如不切实加强对林地保护管理，将直接影响林业的健康发展，影响农村经济的发展和农民脱贫致富奔小康目标的实现，甚至可能造成生态环境的破坏，阻碍和制约整个经济和社会的发展。因此，必须取有效措施，依法加强对林地保护管理，促进林地资源合理利用。

近年来，为进一步贯彻落实《森林法》和《土地管理法》，加强林地的保护管理，国家和省相继出台一系列政策规定。这些政策的制定和落实，对促进林地资源的有效保护和合理利用，起到了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，以及社会主义法制建设的不断完善，林地管理工作出现了一些新情况，面临不少新问题。一方面，现行法律、法规对林地保护管理的规定比较抽象，不便操作；另一方面，有关林地管理的政策规定虽然具体，但其法律效力不强，执行起来难度大。因此，迫切需要制定一部适合我省省情，操作性强的地方性法规，规范林地的保护管理工作，从而，把我省林地的保护管理工作纳入法制化的轨道。

二、《条例》草案的依据和起草经过

《森林法》及其《实施细则》、《土地管理法》、《湖北省土地管理实施办法》、《湖北省林业管理办法》的颁布，以及近年来国家和本省依据上述法律、法规，就林地保护管理和合理利用等问题作出的重要规定，为制定《湖北省林地管理条例》提供了充分的依据。为解决林地管理工作中的一些具体问题，近年来，国务院在国办发〔1992〕32号、国办发〔1994〕64号等文件中，对林地的保护管理、征占用林地的审批程序和有偿使用林地制度等，作出了许多明确规定。我省在贯彻执行上述法律、法规和落实有关政策规定的过程中，对林地调查、统计、建档、规划、保护利用以及征、占用林地的管理等方面，积累了一些成功的经验，并制发了一些规范性文件，为制定和实施《湖北省林地管理条例》打下了较好的基础。

林业部1993年以第1号部长令发布了《林地管理暂行办法》，此后，全国不少省、市也加强了林地管理的立法工作。目前，已有广东、湖南、安徽、浙江、陕西、河南、四川、青海、云南、重庆、南京、大连等近20个省、市、区相继制定了有关林地管理的地方性法规和规章，在林地管理方面有很多宝贵的经验值得借鉴。

我省人大和省政府十分重视林地管理的立法工作，1996年便将林地管理办法作为地方性法规列入立法计划。1996年12月省人大在评议省林业厅厅长韩永同志的述职报告时指出，林业厅要进一步加强林业立法工作，特别要尽快草拟林地管理的地方性法规草案。为做好林地法规“草案”的起草工作，省林业厅在经过广泛调查研究的基础上，于1996年上半年组织专班起草了一个初稿，经反复斟酌修改后，形成“送审稿”，于1996年9月上报省政府。之后，省政府法制办公室先后两次将“送审稿”印发给省土地、城建、电力、交通等有关部门征求意见；同时，组织有关人员到宜昌、长阳、五峰、黄石、咸宁、通山、通城等县市进行调查，广泛听取各地、各方面的意见，又对“送审稿”作了进一步的修改，最后形成了《湖北省林地管理条例(草案)》。这个草案已于5月19日经省政府常务会议审议通过，现在提请省人大常委会审议。

三、《条例》(草案)中几个主要问题的说明

1、关于“林地”的范围。本条例对林地的界定，是将《森林法实施细则》第二条第二款的规定具体化，并参照林业部《林地管理暂行办法》第二条的规定确定的。其中，江汉干堤及其重要支堤的禁脚林地，城市规划区内法律、法规规定由建设部门管理的城市绿地、风景林地等，按有关法律、法规执行。不包括在本条例管理范围之内。另外，条例中将乔木林地的郁闭度规定为“零点二以上”，是根据林业部《森林资源规划设计调查主要技术规定》(林资通字〔1996〕103号文颁发)确定的。

2、征用、占用林地审批程序。根据国务院国办发〔1992〕32号、国办发〔1994〕64号文件，以及国家林业部、土地管理局林研字〔1988〕101号文件规定，凡国家建设、乡(镇)村建设需占用国有林地和征用集体所有林地的，必须先经林业行政主管部门初审同意后，再由土地部门按规定办理用地审批手续。我省林业行政主管部门和土地管理部门相互配合，于1988年以鄂林办字〔88〕第47号文件联合转发了国家林业部、土地管理局〔1988〕101号文件。另外，省政府办公厅在鄂政办发〔1993〕35号、〔1994〕83号文件中，结合我省实行，进一步强调征用、占用林地要严格按照规定程序办理报批手续。根据上述规定，草案规定，凡征用、占用林地的，均必须先经林业主管部门初审同意并办理使用林地许可证后，方可到土地部门办理审批手续。关于使用林地许可证制度，国家体改委、林业部在体改农〔1995〕108号文件中已作了明确规定。中共中央、国务院在中发〔1996〕2号文件中又进一步强调：要“认真执行森林采伐限额和林地使用许可证制度”。

3、征用、占用林地有关补偿费用。按规定对征用、占用林地征收各项补偿费用，用于造林营林恢复森林植被、补偿林地损失，是保护林地和维护森林经营者合法权益的重要措施。关于征用、占用林地的补偿制度和有关收费项目，国务院办公厅国办发〔1992〕32号文件早已有了明确的规定：“凡是征用、占用林地的，用地单位应当按规定支付林地、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补助费。”林地补偿费、安置补助费的收费标准在《湖北省土地管理实施办法》已有规定，林木补偿费的收费标准在《湖北省林业管理办法》和《湖北省森林采伐管理办法》中也有了明确的规定。森林植被恢复费的征收标准，经省政府办公厅鄂政办发〔1993〕35号文件授权，省财政、物价、林业主管部门在鄂价费字〔1994〕64号文件中作了具体规定。为了使这项收费制度得到更好的执行，条例草案中作了相应的规定。

4、关于电力和通讯部门架(辅)设电线、电缆设置安全通道使用林地的问题。为确保电力、通讯线路和设施的安全，按照国家和省有关法律、法规的规定，电力、通讯线路应设置一定范围的安全通道。同时规定，伐除可能危及电力、通讯设施和线路安全的森林时，应该按规定给予一次性补偿。本条例在征求意见的过程中，电力部门提出，设置安全通道不应按征用、占用林地的规定报批和补偿。我们从实行出发，采纳了这一意见，并在条例第三十一条中作了规定。该条同时也明确，需采伐林木的，应支付林木补偿费和缴纳森林植被恢复费。这一规定，与《电力法》和《电力设施保护条例》及本省有关法规的规定不矛盾。

5、有关行政处罚的规定。为避免行政处罚主体的重叠，有利于依法行政和加强执法监督，条例规定，依照法律、法规由土地部门行使的处罚权，仍然由土地部门行使；凡有关法律、法规未作明确规定，而林地管理工作中又发生较多的违法行为，方规定由林业主管部门实施处罚。