——1997年7月28日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第29次会议上

省人大法制委员会副主任委员  杨以才

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受法制委员会的委托，现就《湖北省各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件实行监督的规定(草案)》作如下说明：

一、制定规定(草案)的必要性

1989年省七届人大常委会审议通过的《湖北省各级人大常委会监督工作条例(试行)》，为我省各级人大常委会保证宪法和法律的正确实施，加强监督工作，提供了重要的法规依据。随着社会主义民主法制的健全以及“依法治国、建设社会主义法制国家”战略方针的确立，有必要进一步深化监督工作，特别需要对加强人大及其常委会对司法机关办理案件实行监督，需要作出明确的规定。

多年来，我省各级司法机关在保证宪法和法律的正确实施，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，保障经济建设和改革开放的顺利进行等方面，作出了积极的贡献。全省司法机关工作的主流是好的，应当给予肯定。同时，也应当看到有法不依、执法不严、违法不究甚至以言代法、执法犯法、徇私枉法的现象，在一些地方和部门还不同程度的存在，人民群众对此强烈不满，迫切要求人大及其常委会加强对司法机关办理案件实行监督。人大监督工作的实践证明，在对司法机关工作的监督中，不可避免地要涉及具体案件。司法机关的主要工作，是代表国家执行法律，受理和处理具体案件。司法机关贯彻执行法律法规的情况如何，直接体现在他们办理的具体案件中。因此，人大对个案进行监督，是由司法机关的司法活动决定的，是同整个司法监督工作联系在一起的。近几年来，各级人大常委会在组织人大代表评议司法机关工作时，或在受理人民群众申诉、控告中，以及人大代表对司法机关提出的批评意见，无一不涉及到司法机关办理的具体案件，其中有些是执法违法、又不依法纠正的重大典型违法案件。这类案件，容易酿成不安定因素，激化社会矛盾。如果撇开这些具体案件，人大对司法机关的监督必然会流于形式。同时，对具体案件实行监督，有利于促进司法干警秉公办案、严格执法，有利于司法机关防止和纠止违法、渎职行为，维护司法队伍形象，促进司法队伍建设。特别是近几年来，我省各级人大及其常委会在对具体案件进行监督中，已经探索和总结出不少宝贵经验。为使这项工作规范化、程序化和法制化，在当前国家监督法尚未出台、我省监督工作条例又不完全适应对司法机关案件实行监督的情况下，结合我省实际，制定湖北省各级人大常委会对司法机关办理案件实行监督的规定是十分必要的。

二、规定(草案)的起草过程

1996年11月，全国人大内务司法委员会召开了部分省、自治区、直辖市人大司法监督工作座谈会。会议肯定了近几年来，地方各级人大及其常委会在党委领导下，广泛运用听取汇报、组织代表视察、执法检查、开展评议等监督形式的同时，还探索实行了“个案监督”等新的监督形式，并对加强人大司法监督工作提出了很高的要求。根据会议精神，经法制委员会建议，主任会议同意后，省人大常委会把对湖北省司法机关办理案件实行监督的规定列入97年度的立法计划。我们从今年初即组织专门力量进行研究，调查论证。在借鉴广东、河北、江苏、浙江等省市成功经验以及查阅大量有关资料基础上，征求了省法院、检察院和公安、司法、安全等司法机关以及省人大常委会有关办事机构的意见，并到部分基层人大座谈。经法制委员会研究修改，形成修改稿，印发今年5月省人大常委会召开的“全省人大司法监督工作座谈会”进行讨论、修改。在此基础上，形成征求意见稿，发至全省各市、州、县(市、区)人大常委会广泛征求意见，同时，还邀请部分法学专家研究论证和再次听取省直司法机关意见。经数易其稿，形成现在的规定(草案)。该草案于7月7日经省人大法制委员会会议审议通过，建议提请本次人大常委会会议审议。

三、需要说明的几个主要问题

1、关于监督对象和范围。宪法和地方组织法关于各级人大常委会在本行政区域内保证宪法、法律和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，监督本级“一府两院”工作的规定表明，人大常委会的监督对象是本级司法机关，实行的是同级监督。据此，草案第二条规定，全省各级人大常委会对本级司法机关实行监督。为解决在监督工作实践中，发现不是同级司法机关的违法案件如何处理的问题，草案第十一条规定，属于下级司法机关办理的案件，上级人大常委会可以责成本级司法机关按照法律规定的审判监督程序或法律监督程序处理，也可以建议其司法机关的同级人大常委会依法监督；属于上级司法机关办理的案件，可以报告其同级人大常委会依法处理。关于监督的范围，草案第四条对此作了具体规定，主要包括两大类，一是司法机关作出的已经发生法律效力的判决、裁定和决定，在认定事实或者适用法律上确有错误的；二是司法机关工作人员办案活动中执法犯法、违法不究的渎职行为。人大常委会对司法机关办理案件实行监督，重点是针对群众反映强烈、社会影响大、容易酿成不安定因素、激化社会矛盾的重大典型违法案件实行监督。

2、关于监督必须遵循的原则。草案第三条对必须遵循的原则作出了规定。一是集体决定问题和依法办事的原则。民主集中制是我国国家机构活动的根本原则，作为国家权力机关的人大及其常委会必须严格执行这一原则。对重大问题，包括对重大典型违法案件形成监督意见时，必须按照法定程序，经过集体讨论作出决定。二是人大常委会不直接处理具体案件的原则。《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》中明确规定：“常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。”这一规定是我们监督司法机关办理案件必须遵循的原则。人大常委会对司法机关办理的错案和违法案件，应当督促司法机关严格依照法律程序予以纠正。

3、关于发出法律监督书。发出法律监督书是一种严肃、规范的监督方式，是近几来全国一些地方人大常委会在实施个案监督中，探索出的行之有效的做法之一。法律监督书是人大常委会依照一定程序向本级司法机关发出限期纠正违法案件的规范性文书，是人大常委会对违法案件作出监督决定的特殊载体。法律监督书针对的是草案规定的监督范围内重大、典型的明显违法案件。它以事实为根据，以法律为准绳，明确指出什么机关或个人违法，有什么违法行为，违反了什么法以及司法机关应予纠正或追究责任的期限，并要求将纠正和追究责任的情况及时向人大常委会报告。被监督的机关必须执行法律监督书，拒不执行的要被人大常委会追究责任。据此，草案第九条规定：“各级人大常委会对提请审议的案件，认为在认定事实、适用法律上有严重错误，或者违反法律程序造成严重后果的，经常委会全体组成人员的过半数通过，决定发出《法律监督书》”。

4、关于监督的工作机构和程序。草案第六条至第八条分别对主任会议、法制委员会及常委会办事机构的职能和监督的程序作了规定。主任会议处理本级人大常委会对司法机关办理案件实行监督的重要日常工作。包括听取司法机关对重大案件的汇报，提出意见责成限期依法处理；将需要核实的重大案件交由法制委员会、法制工作委员会进行调查；决定将案件提请常委会会议审议。法制委员会是人大监督司法机关工作的专门委员会，应当协助人大常委会对司法机关办理案件实行监督。常委会办事机构，即法制工作委员会或信访机构，承办有关案件监督的基础性工作和具体事宜。这里需要说明的是，人大常委会法制工作委员会与人大法制委员会在性质和法律地位上是不相同的，其职能作用也不能等同。但目前县级人大常委会只设立工作委员会，常委会对案件监督的经常性工作需要法制工作委员会承担。考虑到目前各地这一工作实际，参照全国人大常委会的做法，草案对人大常委会法制工作委员会的职能作用作了一些规定，主要包括：负责办理申诉、控告和检举的具体工作；提出意见，责成有关司法机关依法处理；向主任会议报告重大案件情况；受主任会议委托进行调查，并提出意见等。这样规定，有利于发挥法制工作委员会的参谋和助手作用，也有利于加强县级人大常委会对司法机关办理案件的监督。

规定(草案)和以上说明妥否，请予审议。