—1998年9月21日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第5次会议上

省旅游局局长    游先胜

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，就《湖北省旅游条例(草案)》作如下说明。请予审议。

一、制定《条例》的必要性

我省旅游资源丰富，发展旅游条件优越。通过近20年的发展，我省旅游业取得了很大的成绩，特别是近几年以来，省政府提出把旅游业作为重要的支柱产业和跨世纪新的经济增长点来培育，全省上下抓住机遇，努力开拓，实现了旅游业连续跳跃式发展。1997年，全省共接待海外旅游者58万人次，创汇1.7亿美元；接待国内旅游者3600万人次，回笼货币180亿元，旅游总收入达到194亿元，占全省国内生产总值的5.5%，占第三产业增加值的18%，对全省国民经济和社会发展作出了重要贡献。

旅游业是具有广阔发展前景的朝阳产业，大力发展旅游业已成为当今国际国内的一大潮流。如何为旅游业创造健康的发展环境是摆在我们面前的一个重要课题。目前，加强旅游立法，已成为全国各兄弟省、市发展旅游业的共识。福建、海南、重庆、四川、山东、山西、河南、河北等近20个省市相继出台了旅游管理法规，一些省市如北京、江苏等也正在抓紧制订之中。省内各地，特别是旅游行业和与之关系密切的一些行业的同志对此反应强烈，认为我省尚未制订地方性旅游法规，导致旅游发展和旅游行业出现了许多亟待解决的矛盾和问题，制约和影响了我省旅游业的发展。一是旅游部门无法可依，无章可循，旅游行政管理难以到位；二是旅游业综合性强，涉及面广，没有相应的法律规范约束，难以形成有序发展公平竞争的市场环境。现在旅游开发和建设存在一定的盲目性，重复性建设和低水平建设相当突出，造成了资源和设施的浪费；行业标准难以落实，存在旅游经营者损害他人和旅游者利益，不正当竞争和降低服务质量等不良现象。这些问题如不解决，将给我省旅游业的新一轮大发展和旅游整体素质提高带来负面影响。

因此，从我省的实际出发，加快旅游法制建设，改变无法可依、无序竞争的局面，势在必行。制订《湖北省旅游条例》是把旅游业纳入法制轨道的重要步骤，是十分必要的。

二、《条例》(草案)起草过程

《湖北省旅游条例(草案)》是经过十易其稿而成的。1996年上半年省旅游局就开始着手起草。其间，省内一些地方先行一步，继宜昌市出台《宜昌市旅游行业管理规定》后，武汉市经省人大批准出台了《武汉市旅游管理条例》。省旅游局在广泛征求省内各地市州意见后，对初稿进行了修改，形成了《湖北省旅游条例》(送审稿)报送省政府，省政府法制办公室随即开始征求省直各部门的意见，着手协调、修改工作。

1998年元月，省人大九届一次会议召开。部分人大代表在会上提出了《关于尽快出台“湖北省旅游条例”的议案》。为了把人大代表的意见迅速落到实处，我们加快了工作步伐。省政府法制办反复做一些持分岐意见部门的工作，最后达成共识。一九九八年九月十二日，省政府第6次常务会议讨论通过了《湖北省旅游条例》(草案)，随后以省政府议案形式提请本次省人大常委会议审议。

三、几个主要问题的说明

《湖北省旅游条例》(草案)的起草修改工作始终坚持了以立法形式规范促进旅游业的发展，保障旅游者和旅游经营者合法权益，明确旅游行业管理范围、内容、对象，促进旅游业可持续发展的指导思想。

(一)关于旅游资源开发与利用

旅游资源是一个大的综合性概念，既包括风景名胜，也包括文物古迹、宗教场所，还包括民俗风情、人造景观乃至现代化建设中形成的有观赏价值的示范性工程，如葛洲坝和将来的三峡大坝等。要发展旅游业，注重旅游资源的开发、利用保护是第一位的事情。做好旅游资源的开发、利用保护工作需要全社会的共同努力，有关部门的配合支持。《条例》(草案)第二章就旅游资源开发与保护所作的规定，不涉及产权关系，不影响其他部门依据职权行使其管理职权，仅仅是从旅游的角度，为更好地开发、利用、保护资源提出了一些规范性要求。涉及旅游部门的事主要是进行旅游资源普查、评价，制定旅游业发展规划；建立旅游度假区；对新建、改建、扩建旅游景区、景点项目，从旅游的角度提出是否可行的意见等。这些方面既是国务院新制订的三定方案赋予旅游部门的职责，也是实践中保证资源更好开发利用，防止重复建设、盲目建设，促进旅游健康、有序地持续发展的需要。草案中的各条规定，十分注意在保证旅游部门作好这些方面工作时，能够与有关部门互相支持、密切配合，例如关于制定旅游规划，就特别强调了“旅游业发展规划应当注意与土地利用规划、城市规划、风景名胜区规划、文物规划等互相衔接协调”。关于新建、改建、扩建旅游景区、景点项目，旅游部门只是从旅游的角度提出是否可行的意见，而审查批准仍照原来的程序办，也就是说最终批准权并不在旅游部门。

(二)关于旅游行业管理的问题

旅游业是一项新型的产业，具有综合性强的特点。旅游业的行、游、住、食、购、娱乐涉及的行业多，牵涉面较广。《条例》(草案)所讲的旅游行业管理着眼点是从旅游开发、经营、接待等的特性出发，就行、游、住、食、购、娱等方面作出适合旅游业发展的一般性规范性要求。既不牵涉企业的产权隶属关系，也不影响有关部门按照原有规定进行管理。旅游行业管理的内容主要是对旅游产品、服务标准和质量进行统一规范和监督，旨在规范市场，保护旅游者和旅游经营者的合法权益。把这些事情管好了，不仅能保证旅游业的健康有序发展，而且对相关行业的经营发展也是有利而无弊。

(三)关于旅游定点管理的问题

旅游定点管理包含两方面的内容，即对接待海外旅游者的单位进行定点和对接待国内旅游团队进行定点。对海外旅游者的接待直接关系到我省乃至我国对外整体形象，也关系到能否保证今后广泛吸引客源，持续发展旅游、多创汇。旅游部门对这些单位进行定点，旨在保证接待的规范化、标准化和程序化，以优质服务给海外旅游者留下美好的印象，因而是十分必要的。旅游团队作为一个特殊的社会群体能产生广泛的社会影响，接待好这些团体旅游者有利于体现我省旅游的档次，发挥好旅游的窗口作用，因而对其进行定点管理也很有必要。

实践中，对接待海外旅游者和国内旅游团队的单位进行定点也是通行的做法。目前，我国的旅行社、旅游涉外星级饭店和导游服务质量标准已经和国际接轨，接待境外旅游团组的旅游涉外餐馆、商店、车船、公司、游乐场所和旅游商品生产厂家也实行了旅游涉外定点管理和涉外业务单位信誉等级评定管理制度。各兄弟省市对接待国内旅游团队的单位也进行了定点管理，有的还开始了评等定级工作。这些改革开放后采取的新举措适应了旅游业发展的需要，在实践中收到了很好的效果。为使我省地方旅游法规具有较强的实用性和较长的时效性，有必要将这些内容制度化，所以，《条例》(草案)中对这些方面作了比较明确具体的规定。