——1998年11月23日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第6次会议上

省交通厅厅长   王远璋

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府委托，现就《湖北省公路路政管理条例(草案)》作如下说明：

一、制定《条例》的必要性

公路是国民经济的重要基础设施。改革开放以来，在省委、省人大、省政府的领导下，在各地、各部门的大力支持下，我省的公路事业发展很快。截止1997年底，全省公路通车里程达50779公里，居全国第八位，乡镇通车率和行政村通车率分别是99.45%和86%。全省干线公路13238公里，其中国道8条3774公里，省道118条9479公里。形成以武汉市为中心，以国省道为骨架，以县乡道为脉胳连接城乡、村组、厂矿、企业的公路网络，为我省经济发展起到了重要作用。

但是，由于公路管理缺乏切实可行的法规保障，我省公路路政管理滞后于公路事业发展的状况仍很突出：一是一些地方片面理解“要想富，靠公路”，占路为市，在公路两侧对应修建集贸市场、村镇、开发区、住宅区，致使公路两侧固定性违章建筑越来越多，公路“街道化”日趋严重。目前全省有违章建筑45万多处，近640万平方米。全国性报纸和《内部参考》曾几次登载反映我省路政管理方面存在的问题。二是超限车辆、履带车、铁轮车随意上路行驶，损坏公路、桥梁；一些单位和个人擅自挖掘公路，堵塞公路边沟，损坏公路附属设施，乱砍滥伐公路行道树，在公路上堆放物品，摆摊设点。这些既制约了公路的通行能力，又造成了国有资产大量流失。据初步统计，“八五”期间，全省路产损失年平均在900万元左右。三是有些部门各行其是，多头审批，尤其在公路沿线建筑控制区内擅自批准修建违章建筑。据初步统计，全省路政诉论案件50%都是由于有关部门违章审批造成的。四是路政管理机构缺乏必要的手段。据统计，全省车辆损坏路产案件75%得不到查处，路政处罚案件40%得不到执行。路政执法人员执行公务时受阻挠，甚至遭围攻、谩骂和殴打的多有发生。

上述问题，严重制约了公路社会经济效益的发挥和公路事业的健康发展。因此，迫切需要制定公路路政管理的法规，以强化和规范路政管理。对此，1995年，省政府制定了《湖北省公路路政管理暂行办法》(92号令)为加强公路路政管理起到了积极作用。去年，《公路法》的颁布实施，确立了公路管理的基本方针和指导原则，为依法治路奠定了法制基础。但《公路法》原则性、综合性较强，目前，宁夏、河北、四川、广东、甘肃、陕西等十几个兄弟省市制定了有关路政管理的地方法规。因此，结合我省的实际，制定《湖北省公路路政管理条例》显得十分迫切和必要。

二、《条例》的起草过程

按照省人大、省政府立法计划的要求，省交通厅成立了起草专班，先后深入十几个地、市、县进行调查研究，多次召开由有关专家、路政执法人员、有关管理相对人参加的座谈会进行讨论，考察并借鉴了兄弟省市的立法经验，数易其稿。省政府法制办在审修过程中，书面征求了公安、土地、建设、林业、电力等部门的意见，并且组织上述部门进行了座谈，各部门所提意见基本上都已采纳。《条例》共6章40条，包括路政管理的原则、路产管理、公路两侧建筑控制区管理、监督检查和法律责任。在内容上，凡是国家已有明确规定的，《条例》不再重复；对国家规定较原则的，我们则结合实际，增强了操作性条款。今年9月17日，省政府第六次常务会议审议通过了《湖北省公路路政管理条例(草案)》，现提请省人大常委会审议。

三、几个主要问题的说明

(一)关于适用范围

《条例》第2条规定“本条例适用于本省境内的国道、省道、县道、乡道的路政管理”，包括国内外经济组织在我省依法受让公路收费权和投资建成的收费公路路政管理。同时，《条例》第38条规定“专用公路参照本条例执行”。为了与省人大制定的《湖北省高等级公路管理条例》相衔接，《条例》第38条同时规定“《湖北省高等级公路管理条例》有特别规定的，从其规定”。

(二)关于公路路产管理

保护公路、公路用地、公路附属设施是公路路政管理的主要内容。《条例》第二章从路产登记、埋设界桩，到禁止行为、应批准行为，到标志标线、施工现场、公路边沟以及公路行道树、花草等分层次地进行了规范，这些规定与《公路法》的精神是一致的。

(三)关于公路两侧建筑控制区管理

规定公路两侧的建筑控制区的目的一方面是禁止违章建筑，防止公路街道化，从而保证公路的安全畅通，同时，也为公路今后上等升级和拓宽而预留土地；另一方面是从环境保护角度出发，减少噪声和尾气对沿线居民的污染。《条例》依据《公路法》第56条第2款和《公路管理条例》第31条规定明确了公路两侧建筑控制区范围，即建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。为强化建筑控制区管理，《条例》第22条第1款依据《公路法》第56条第1款规定精神，规定在公路两侧建筑控制区内禁止修建建筑物和地面构筑物。但对国家未确定公路两侧建筑控制区规定之前已修建的建筑物和地面构筑物，《条例》结合以往通行的做法，规定了比较灵活、比较实际的解决措施，在第23条作出了相应规定。此外，考虑到违法建筑一旦建成，拆除难度大，制约因素多，耗费精力大，而且对于当事人也是一种损失，因此，管理工作应该适当超前，提前介入公路两侧建筑的规划、审批及建设用地红线的划定，显得十分必要。依照《公路法》第18条、参照1993年省政府办公厅《关于清理整顿公路两侧违章建筑的通知》等有关文件，《条例》第20条规定：规划和新建村镇、开发区、住宅区和农贸市场等不得在公路两侧对应进行，第21条规定：有关部门在编制城市村镇规划、审批建设项目，办理土地征用、核发许可证等，凡涉及公路两侧建筑控制区的，需事先征得同级公路管理机构的同意。有关部门在临近公路建筑控制区划定建设用地红线时，应通知公路管理机构派员进行现场监督。

(四)关于行政处罚

由于《公路法》对法律责任的内容和对违法行为的处罚规定的较细。所以，《公路法》中已有的处罚规定，本条例中没有重复。本条例规定的行政处罚均在《公路法》的处罚幅度之内。

(五)关于强制拆(清)除和暂扣车辆

强制拆(清)除、暂扣车辆都是为保护路产、管理建筑控制区而依法采取的行政强制措施。《条例》第28条、第29条就采取强制措施的条件、程序进行了严格的界定。其理由为：一是采取强制措施是保护公路路产路权的必要手段。在路政管理活动中，摆摊设点、堆积物品等违章行为，反复性大，构筑违章建筑时效性强，如果对情节严重者不采取拆(清)除的强制措施，则很难得到及时制止。损坏路产的车辆，流动性强，对造成严重损失的，如不采取暂扣车辆的强制措施，则往往会导致违章得不到纠正，路产损失得不到补偿。二是《公路法》等有关法律、法规、规章中已有规定，立法依据充分。《公路法》第80条、82条已有关于强制拆(清)除的规定；《公路法》第86条、省政府92号令第34条、省人大《湖北省高等级公路管理条例》第31条、33条有关于暂扣车辆的规定。三是借鉴了兄弟省市立法中的一些类似规定。

(六)《条例》加强了对交通、公路管理人员自身行为的约束

《条例》不仅制定了一些禁止性、义务性的规范以约束相对人，同时也对交通、公路管理人员自身在养护、建设和管理中的行为进行了约束和规范。《条例》第14条规定：“公路管理机构应按规定设置公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口的标志、标线；对被损坏的公路标志应及时修复，妨碍车辆安全通行的，在修复前应设置明显的警示标志”。第15条还详细地规范了施工单位的改建公路和进行公路养护工程施工中应遵守的义务；《条例》专设了“监督检查”专章以加强对路政执法人员的监督管理，要求公路路政监督检查人员熟悉国家有关法律和规定，公正廉洁、秉公执法，对公路路政监督检查人员的执法行为应当加强监督检查，对违法行为应当及时纠正和处理。在“法律责任”一章中对执法人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权规定了相应惩罚。所有这些有利于保护相对人的合法权益，对创建公路行业文明新风，树立公路路政管理这一“窗口”形象有着重要意义。

以上说明及《湖北省公路路政管理条例(草案)》妥否，请予审议。