——2001年1月10日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

省民政厅厅长    张牢生 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府的委托，我现在就《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(修订草案)作如下说明：

一、起草《实施办法》的过程及其依据

《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)于1998年11月4日由九届全国人大常委会第五次会议修订通过。这是一部加强农村社会主义民主和法制建设，进一步扩大基层民主，全面推进村民自治，保证亿万农民直接行使民主权利的重要法律。1998年修订颁布的《村民委员会组织法》较之1987年颁布的《村民委员会组织法(试行)》对村民委员会的性质、职能、选举的原则、程序、方法，村民委员会的基本工作制度、工作方式、法律实施的保障等，做了一系列重要的补充、修改和完善。因此，1989年8月26日由省七届人大常委会第九次会议审议通过的《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法(试行)〉办法》不能与之适应，必需修订。《村民委员会组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”根据省人大主任会议提出的“要充分运用社会力量，参与我省地方法规草案的起草工作”指示精神，我厅委托中南政法学院法律系承担法规草案起草工作。我厅和中南政法学院法律系于去年分别到各地进行调查，数易其稿，逐条讨论修改，并报送省人民政府。去年9月27日，经省政府常务会议审议原则形成了现在的修订草案。

二、起草《实施办法》坚持的指导思想

《村民委员会组织法》确立的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个基本原则，就是我们制定《实施办法》的指导思想。起草中着重把握以下几点：(一)《村民委员会组织法》已经明确规定的，《实施办法》不抄上位法。(二)我省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议审议，于1999年1月22日通过的《湖北省村民委员会选举办法》(以下简称《选举办法》)，不再在《实施办法》中重新列举。(三)《实施办法》既要严格按照《村民委员会组织法》的法律规定，又要针对我省实际，具有可操作性。为此，本《实施办法》根据《村民委员会组织法》的规定，结合我省实际，只对《村民委员会组织法》“四个民主”中的三个民主，在1989年《实施办法》的基础上进行修订，以使逻辑严密、条文精练、简明易懂。

三、《实施办法》主要条款的说明

(一)关于村民委员会与乡、民族乡、镇的人民政府的关系

乡村关系处理得恰当与否，关系到村民自治的成败和基层民主的进程。而实践中，乡、民族乡、镇人民政府沿用传统“计划——命令”模式，仍视村民委员会为其基层工作之“腿”的现象普遍存在，所以，《实施办法》着重从乡村的职责范围和处理相互关系的方式上进行规范。《村民委员会组织法》有关乡村关系只是增加了乡、民族乡、镇的人民政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，仍太原则、不便操作。《实施办法》分别作出了较详细的规定。乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会工作的指导、支持和帮助的范围和方式具体规定为：“(一)宣传法律、法规和规章，检查、督促村民委员会依法开展工作；(二)培训村民委员会的成员；(三)指导村民委员会的组织建设、制度建设和村民自治活动的开展；(四)指导村民委员会促进村的经济和各项事业发展，帮助村民委员会解决工作中遇到的困难；(五)定期审计村级财务；(六)法律、法规和规章规定应该予以指导、支持和帮助的其他事项。”村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作的范围确定为；宣传和遵守法律、法规和规章，教育和督促村民履行计划生育、义务教育、服兵役、拥军优属、抢险救灾、缴纳税费等义务，依法调解民间纠纷，向有关部门反映本村的治安情况。这样就尽可能地理清了乡、村的协作关系。

(二)关于村民委员会职责和村民委员会成员的补贴

《村民委员会组织法》受限于自身逻辑结构，在有关村民委员会职责的规定上，未能集中、系统。《实施办法》对村民委员会的职责规定为：召集村民会议、村民代表会议并向会议报告工作，组织实施本村经济和社会发展规划，支持和组织村民依法发展各种不同类型的经济，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产等十一个方面。关于村民委员会成员的补贴，《村民委员会组织法》第9条规定，村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。根据我省实际，村民委员会成员的补贴的具体标准，本《实施办法》规定，根据本村的经济状况和村民委员会成员的工作实绩，由村民会议讨论决定或者经乡、民族乡、镇的人民政府提出建议，由村民会议讨论决定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

(三)关于村民会议和村民代表会议制度

村民会议制度是直接民主的途径和保障。作为直接民主之变通形式的村民代表会议制度是村民自治实践经验的总结。《实施办法》进一步完善了这两方面的制度。关于村民会议的职权，《村民委员会组织法》直接规定的很少，多作间接规定，并因而较为分散。试行实施办法也未作出具体规定，所以，《实施办法》对村民会议的职权用第八条集中规定，并对授权村民代表会议讨论决定的事项相应地明确：“决定将应当由村民大会决定的事项授权给村民代表会议讨论决定，但有关村民委员会的设立、撤销、范围调整，村民委员会成员的罢免、补选，村民自治章程、村规民约的制定和修改等事项不得授权。”对村民会议和村民代表会议的会议制度，分别作了如下规定：“村民会议一般每年举行一次”，“村民代表会议必须有三分之二以上的村民代表参加。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项，所作决定应当经到会村民代表的过半数通过。村民代表会议一般每六个月举行一次，三分之一以上的村民代表提议召开村民代表会议时，应当召开村民代表会议。”作出上述规定，有利于防止村民会议职权的虚置或泛化、村民代表会议僭权，便于加强村民会议和村民代表会议对村民委员会的监督，确保民主决策和相应责任制度的完善。

(四)关于村务公开监督制度

村务公开监督制度是维护村民自治权利、发展基层民主的保障机制，也是《村民委员会组织法》对试行法修订的主要特色之所在。本《实施办法》对村务公开监督制度的完善主要包括：第一，根据中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发〔2000〕7号)的规定，对村务公开的具体内容进行重新调整。将乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用进行修改，并对农民经常关心的事项进行公开。第二，财务监督是民主监督的核心，因此，村务公开是村民自治的重中之重。结合本省村民自发创立的村务公开制度，本《实施办法》进行了完善，对村财务监督小组的名称、组成人数和什么人可以担任都进行了说明。“村民会议或者村民代表会议推选产生村财务监督小组。财务监督小组由五至七名村民组成。本届村民委员会的成员及其近亲属不得担任财务监督小组的成员。财务监督小组对村民会议和村民代表会议负责。财务监督小组对村民委员会的财务收支活动进行监督，村民委员会应当将财务收支凭据定期提交财务监督小组审核。违反国家有关规定和财务管理制度的支出，不得列入村财务开支。村民委员会和财务监督小组对财务开支有不同意见时，由村民会议或者村民代表会议决定。”

(五)关于《村民委员会组织法》的实施和监督保障

本《实施办法》进一步完善了监督实施《村民委员会组织法》的制度。其规定主要有：1、本办法由各级人民政府组织实施，民政部门负责日常工作。各级人民政府应当有计划的对村民委员会成员进行有关法律、法规、规章和科学技术、经营管理、财务会计管理等知识的培训，并负责解决所需经费。这样就把各级人民政府在村民自治中的职责法律化了，并使实施活动获得了经济上的保障。2、加强监督村民自治实施的法定职责。本办法分别对不及时进行村务公开、公开不真实或撤换村民委员会成员的，应当依法查处。

此外，本《实施办法》对试行实施办法进行了结构调整和文字修改。我的说明完了，请审议。