——2001年11月23日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

省国土资源厅厅长 韩 永

主任、各位副主任、各位委员、秘书长：

受省人民政府的委托，我向省人大常委会就《湖北省国土资源监督检查条例(草案)》(以下 简称《条例(草案)》)作如下说明，请予审议。

一、制定《条例(草案)》的必要性制定

《条例(草案)》是贯彻实施国土资源管理法律的需要。《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》)第六章专门对土地管理监督检查作出了规定，《中华人民共和国 矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)对矿产资源管理监督检查作出了一些原则规定，赋予国土资源行政主管部门执法监督检查权，为制定《条例(草案)》提供了法律依据。同时， 《土地管理法》、《矿产资源法》的规定比较原则，需要各地根据本地实际作出一些具体规 定。因此，制定《条例(草案)》既有明确的法律依据，又是对法律贯彻实施的需要。

制定《条例(草案)》是贯彻党中央、国务院关于国土资源管理一系列方针政策的需要。江泽 民总书记多次指出，“我们对国土资源的保护和管理必须严而又严”，“在我们这样一个人 口众多的发展中国家，必须实行世界上最严格的土地管理制度，这不仅对保证当前经济和社 会发展具有重大意义，而且对整个中华民族未来的生存和兴旺发达也具有重大意义。”人多 地少是我国的基本国情，也是我省的基本省情。根据2000年土地变更调查统计，我省耕地面积492.2万公顷，人均耕地只有1.243亩，低于全国人均155亩的水平。矿产资源方面， 我省国民经济发展所需的部分大宗矿产(如石油、天然气、富铁矿等)短缺。国土资源开发利用不充分，闲置、浪费并存，执法监督力度不够。要改变这种状况，就必须加强对国土资源 开发利用活动的监督检查，坚持在“保护中开发，在开发中保护”的资源利用方针，提高资源利用率，为子孙后代留下发展必需的资源，坚持走可持续发展之路。

制定《条例(草案)》是加强国土资源监督的现实需要。我省国土资源管理工作尽管取得了一 定的成效，但就全省而言，国土资源违法行为仍然大量发生，执法不严，执法手段不硬的问 题客观存在。据统计，近十年来，全省每年平均发生土地违法案件7000多件，矿产违法案件 1000多件，每年违法占用土地面积都在2-3万亩之内。在当前，土地违法主体主要为政府和 法人，一些基层领导干部为了“政绩工程”带头乱占滥用土地；一些地方无证采矿，乱采滥 挖矿产资源的行为屡禁不止，并且这种行为得到当地领导的认可。正因为如此，国土资源执 法难、查处难的问题急需从法律制度上加以解决。国土资源行政执法部门在长期执法实践中 ，探索出了一些新的手段和方法，并逐步形成了一些行之有效的制度。为了规范国土资源行 政主管部门的执法行为，迫切需要将国土资源执法中形成的一些有效的办法加以规范，通过立法的形式，对监督检查的职责、方式、内容、手段程序等加以明确和规范，以提高国土资 源执法水平。

制定《条例(草案)》具有一定的基础和可供借鉴的经验。1998年省人民政府颁布了《湖北省 土地监察办法》。实践证明，《湖北省土地监察办法》中规定的一系列制度、措施是可行的 ，实施中也取得了良好的效果，土地违法案件的查处率、结案率一般年份都在85%左右。同 时，黑龙江、山东、福建、广东等省也先后制定了关于土地监督检查方面的地方性法规、规 章等。我们在制定《条例(草案)》时充分吸取了我省已有立法成果和借鉴了外省的经验。因 此，制定《条例(草案)》是必要的，可行的。

二、《条例(草案)》的形成

经过2000年8月，根据省人大的立法设想，我厅开始组织《条例(草案)》的调研工作。今年2月， 省人大将《条例(草案)》正式列入立法计划，我厅即开始组织起草，形成了征求意见稿，然后在全省土地监察工作会议上征求了各地意见。3月，我厅又将征求意见稿下发全省各市(州 )、部分市(县)土地、地矿局和厅机关有关处室征求意见，并召开《条例(草案)》修改讨论 会，形成修改稿。随后，征求了有关方面的意见，形成了送审稿，并报送省政府法制部门。 省政府法制部门广泛征求了专家学者和有关部门的意见，对《条例(草案)》作了进一步修改 。10月9日经省政府常务会议审议通过《条例(草案)》。

三、关于《条例(草案)》几个主要问题的说明

(一)关于名称问题

我们按《土地管理法》和《矿产资源法》的有关规定，并考虑到机构改革后土地、矿产资源 已纳入统一管理，所以，将名称拟定为“国土资源监督检查条例”。本《条例(草案)》第二 条对国土资源监督检查的范围作了界定。

(二)关于监督检查队伍问题

我省国土资源管理的监督检查队伍是九十年代以后逐步发展起来的，至今已有1900余人从事 国土资源监督检查工作，在国土资源管理中发挥了重要作用，但在监督检查过程中，执法行 为不规范、缺乏完善的监督机制等问题依然存在，尚不适应国土资源管理工作的新要求，从一定程度上影响了执法的权威性和有效性。在新的形势下，提高执法队伍整体素质，规范执法 人员行为，加强执法队伍建设，对于制止违法行为，维护国土资源管理秩序是十分必要的。 因此，我们在《条例(草案)》中除明确监督检查队伍性质和职责外，一是对监督检查人员应 具备的素质和上岗条件提出了要求，如第七条规定“应当经岗位培训，考试、考核合格，取 得执法资格。”二是对监督检查人员执法行为进行了规范，如第七、八、九条中要求其执行 职务时佩戴标志，亮证服务、文明执法，并实行执法公示制、执法责任制和过错追究制。三 是对监督检查人员的社会监督作了规定，如第八条中明确要建立申诉、控告和检举制度，接 受社会监督等。上述这些规定有利于加强监督检查队伍的管理，规范和约束监督检查人员的 行政行为，增强监督检查人员的责任感。

(三)关于监督检查措施问题

在《条例(草案)》中，我们对国土资源监督检查措施进行了强化，加大了对违法行为的制止 措施，即对处于初始状态的，要强制恢复原状；对经责令停止而不停止的，要采取查封和扣 押等手段；对责令停止而继续施工的，强行拆除抢建部分。之所以在执法手段中强化这些措施，主要因为，一是这些措施符合《土地管理法》等法律法规的原则规定。《土地管理法》 第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设 施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机 关有权制止”。地方立法在其权限范围内可以对“有权制止”的具体措施加以明确。二是外 省、市出台的地方法规都作出了此类规定，可供借鉴。如《黑龙江省土地监察条例》(黑龙 江省人大98年12月颁布)第二十四条规定“依照土地管理法律、法规规定，县级以上地方人 民政府土地行政主管部门责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建 设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权将 续建部分强行拆除。”《山东省土地监察规定》(山东省人大95年6月颁布)第二条(二)规定 “责令违法者停止违法行为，对拒不停止违法和继续占地施工的，可依法查封其继续施工的 设施和建筑材料”。其他有关省市，如福建、深圳等也有类似规定。三是这些措施的规定具 有一定的科学性和严肃性。在《条例(草案)》中，对采取这些措施的条件作了严格的限定， 从强制的对象上讲，属实施违法中的建(构)筑物、设备、建筑材料；从强制的阶段上看，仅 仅在制止违法时采用，即先责令停止，对拒不停止且继续施工的，才允许采取强制措施；从实施强制的报批程序上看，需经国土资源行政主管部门负责人批准。这样从性质、方式和实 施阶段上都有别于人民法院的强制执行，确保执法的严肃性和公正性。四是在实践中，这些 措施有利于更充分地保证执法的有效性。有的违法行为，非法占地建房，如果不采取及时制 止措施，只会造成不必要的损失；如果顾及损失，不坚决拆除，又可能会产生“以罚代法” 的结果。先行制止不仅可以避免损失，而且可以及时教育违法者，从而有利于国土资源的有 效管理和维护法律的严肃性。在措施中，我们还规定，对涉嫌国土资源违法的单位和个人， 停止办理有关国土资源审批、登记手续，以避免执法实践中的行政不作为问题。

(四)关于上级对下级的监督问题

我们对现行法律法规中不明确的地方加以完善，规定了上级国土资源行政主管部门在监督检 查中发现市、县人民政府不依法收回土地使用权的，可以依法收回土地使用权；还规定了上 级可对下级的审批、发证、行政处罚以及土地或矿业权招标、拍卖等具体行政行为进行监督 ，对违法、不当行为，责令其限期纠正；拒不纠正的，依法予以变更或撤销。