——2003年11月26日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议上

省农业厅厅长  陈柏槐

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，特向省人大常委会报告全省贯彻实施《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的情况，请予审议。

2002年8月，全国人大常委会制定颁布了《农村土地承包法》，以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地承包经营权，并于2003年3月1日正式实施，这标志着我国农村土地承包走上了法制化轨道。这部法律的颁布实施，对于稳定党在农村的基本政策，切实保护农民的合法权益，进一步调动农民生产积极性，促进农业和农村经济发展，维护农村社会稳定，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

一、贯彻实施《农村土地承包法》的主要情况

《农村土地承包法》颁布之前，按照农村土地承包政策我省完成了第二轮农村土地延包工作。从1997年开始，按照国务院、中央两办及省委省政府的有关文件精神，遵循“大稳定、小调整”的原则，将农村土地承包期再延长30年，同时将机动地控制在5%以内。延包后，全省已承包耕地总面积4336.77 万亩，占应承包耕地总面积的96%；应发放承包经营权证964.99 万份，已发放承包经营权证918.97万份，占应发放数的95%；应签订承包经营合同979.51 万份，已签订承包经营合同940.89 万份，占应签合同数的96%。全省机动地占耕地面积的4%。据今年初统计，农户承包土地流转总面积336.82万亩，其中，转包面积148.2万亩，转让面积53.89万亩，互换面积33.68万亩，出租面积70.73万亩，入股面积3.37万亩，其他形式的流转面积26.95万亩。在流转总面积中，“四荒”地流转面积114.51 万亩。流转土地中，企业单位经营29.48万亩，城镇居民经营20.47万亩，外商租赁经营12.40万亩。顺利完成土地延包工作为贯彻实施《农村土地承包法》打下了良好的基础。

《农村土地承包法》是坚持“三个代表”重要思想的具体体现，也是现行法律中对农民权益保护最直接、最具体的一部法律，涉及到民法、刑法、行政诉讼法、合同法、仲裁法等多部相关法律，内容十分丰富。为了贯彻实施好这部法律，我们在省委、省人大、省政府、省政协的重视、支持、督促下，认真抓了以下几项工作：

1、认真学法，大力加强普法宣传

一是举办政策法律学习培训班。2003年年初，我厅组织举办了《农村土地承包法》培训班，培训市、州、县业务骨干。春节后，市、州、县农业经管部门分别举办培训班，培训到乡、村一级。多数市、县由政府发文，要求政府有关部门、乡镇、村干部参加学习。由于全省各级政府的高度重视，到目前为止，全省各级农业经管部门的工作人员和农村基层干部基本轮训完毕。通过培训，使广大干部了解了该法的重大意义、基本内容和精神实质，为该法的实施奠定了良好的基础。

二是采用多种形式开展普法宣传。我厅3月初下发文件，要求各地认真做好《农村土地承包法》的宣传和贯彻实施工作。3月中旬，全省召开了贯彻实施农业“三法”座谈会，刘友凡副省长在会上要求各级政府高度重视《农村土地承包法》的学习宣传贯彻工作，并对贯彻实施这部法律作了进一步动员和部署。各地利用广播、电视、报纸、磁带，写标语、发放宣传资料、开展座谈会等形式，向农民进行了广泛的普法宣传教育。

三是组织人员送法到基层。3月5日，省农业厅、省政府法制办、省高检、省妇联等单位联合在武昌洪山广场开展法律宣传、咨询活动，重点就维护妇女在农村土地承包中的合法权益，解答群众现场提出的问题。8月20日，农业部、司法部和省政府在秭归县联合举办了全国首届农业“三法”（农业法、农村土地承包法和草原法）“送法下乡”主会场活动。在下乡现场，设立了《农村土地承包法》咨询台，接待农民政策法律咨询，散发法律小册子和有关宣传材料3000多份。据不完全统计，《农村土地承包法》颁布以来，全省各级政府和有关部门共送法下乡270场次，接受群众咨询5万多人次，扩大了该法的影响。

2、按照法律要求，推动农村土地承包法的贯彻落实

在今年初召开的全省农村工作会议上，罗清泉省长要求各地各级政府“要稳定和完善土地承包关系。要认真贯彻落实《农村土地承包法》，维护农民合法权益。在稳定家庭承包经营的基础上，允许土地承包经营权合理流转，促进土地适度规模经营。土地承包经营权的流转，要按照‘依法、自愿、有偿’的原则进行，不能刮风、不能下指标，不能强制执行。要进一步规范转包、转让、互换、租赁、入股等土地流转形式，规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地，切实纠正土地流转中违背农民意愿，损害农民利益的行为。要完善农村土地征用制度，解决好一些地方征用农村土地补偿标准低、滥占耕地等突出问题，切实维护农民的合法利益。”这对于推动落实《农村土地承包法》起到了重要作用。

3、依法行政，确保贯彻执行农村土地承包法具体化、规范化

各级政府和有关部门深刻领会农村土地承包法的立法精神，准确掌握法律的有关规定，依法治农、依法护农、依法兴农，化解矛盾，维持稳定。

（1） 认真执行《农村土地承包法》，巩固农村税费改革试点成果。全省农村试行税费改革以来，大幅度减轻了农民负担，农民种田积极性得到很快的恢复和提高。针对税费改革进程中反映出的一些地方存在二轮承包不落实、土地承包关系不稳定以及农户承包土地面积发生变动后，少数地方出现“有地无税、有税无地”等问题，为保障农村税费改革顺利进行，各地对照法律规定进行检查，核实每个农户的土地承包面积、座落，按照税费改革政策落实税额。对有税无地的，核减了计税面积，减轻了农民的实际税费负担。

（2） 严格管理，确保农村土地资源得到合理有效的利用。《农村土地承包法》对农村土地的承包、流转作出了具体规定。各地对农村人人有份的承包耕地，严格执行法律规定，以公平优先的原则，给予物权性质的保护，在农户的承包期内不准随意收回，不准强制性流转；对“四荒”地，按经济发展的需要，以经济效益优先的原则，在法律许可的范围内，采用经营权拍卖、租赁、入股等形式多样的承包经营方式，放活承包经营权，发挥土地的最大经济效用，不仅稳定了农村基本经营体制，还取得了较好的经济效益，增加了农民收入。

（3） 加强执法，确保土地承包经营权的合理流转。在调整产业结构、推动产业化经营、扶持大户规模经营、解决抛荒土地的过程中，大多会涉及到农民承包土地的流转。依照“依法、自愿、有偿”的原则，各地细致地做工作，指导土地依法有序流转。有的地方针对抛荒土地多的问题，指导村委会耐心细致地工作，与外出农户联系，征得农民同意后再与村签订土地流转合同。如赤壁市中伙铺镇三眼桥村，265户，1300人， 580个劳力，外出打工248人，全家搬走的有60户。全村有1700亩水田和360亩旱地，2002年以前抛荒土地1000亩，占耕地面积的56%。经过农村经营管理部门和村委会耐心细致地工作，在外农户大部分同意流转土地，并与村签订了土地流转合同。村委会从外地引进种田能手搞大户承包，其中杨向柏一人承包水田650亩种优质稻，另一人承包240亩种蔬菜，取得很好的经济效益。

4、制定相关政策，提高土地利用效率。为了增加农民收入、全面繁荣农村经济，我省出台了《关于加快农业农村经济发展的决定》，决定的一个重要内容就是对推进土地流转、优化资源配置作出了明确规定，主要内容包括：鼓励科技人员、机关干部、工商业主、城市下岗职工到农村投资，开发利用“四荒”资源，发展林果业、养殖业。对开发难度较大的荒山，可通过招标的方式，以优惠的条件转让给有能力的单位或个人经营。对于合理流转土地的使用，要依法保护使用者的合法权益，任何单位和个人不得干预，更不得随意侵占其使用权。这些政策措施的制定，有效地促进了《农村土地承包法》规定的落实。

5、认真开展执法检查，及时解决存在的突出问题。2003年8月下旬，按照国家农业部《关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知》，我厅及时组织各地开展了检查。对有些地方执行政策法律不到位，土地承包和经营权流转发生较多纠纷的地方，省厅联合当地政府有关部门组成调查组进行深入的调查，弄清情况，找准纠纷原因，分清责任，有违法行为的，根据违法情节的轻重，给予责任人相应的处理。

6、积极开展调研，为地方立法做好准备工作。根据《农村土地承包法》的要求，各省要分别制定实施办法。为此，省政府进行了大量前期准备工作，已先后进行了三次联合调研，根据省内实际情况，在调查研究基础上，起草了《湖北省实施〈农村土地承包法〉办法》，多次召开有关专家和部门座谈会，广泛征求各方面意见，《实施办法》已七易其稿。在拟出台的实施办法中，对目前土地承包执法中出现的难点，如违法行为的处罚、解决抛荒地、介入征用承包土地过程等等问题，都从我省实际出发，尽可能作出具体规定。待省政府常务会通过后，将及时提请人大审议。

二、   贯彻实施《农村土地承包法》存在的主要问题

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我省在贯彻实施《农村土地承包法》方面做了一些工作，也取得了一些成绩。但是，由于《农村土地承包法》正式实施时间还不长，一些地方还存在法律意识不强、执行法律不到位、法律责任不明、执法手段不多、查处违法行为不力等等状况，农民因土地承包纠纷上访逐年增加，有的地方还比较严重。就当前来看，我省在贯彻实施《农村土地承包法》方面主要存在以下几个问题：

一是随意收回、调整农民承包地。有些基层干部思想认识片面，认为土地所有权是集体的，发包和承包由集体决定，往往采用简单、粗糙的方式，有的随意收回农民承包土地，有的强制农民流转土地承包经营权，有的在承包期内，不执行三十年不变的规定，三、五年调整一次承包土地，承包经营权无法长期稳定。有的地方借调整之机，提高承包费，增加了农民负担。

二是土地承包合同管理不规范。主要是签订承包合同不规范，管理不到位。检查中发现，有的乡村没有与农民签订书面合同，没有合同档案。尤其是原来延包时所发土地经营权证全省各地不统一，而且，发证后由于不少地方经常性的调整，农民承包土地面积发生变化，造成地、证不符。不少地方农户保存不善，经营权证丢失情况时有发生，使经营权证不能成为农民合法权益的法律凭证，出现承包纠纷后难以处理。还有的地方农户土地承包经营权流转后，不签合同不登记，经营权最终属于谁，模糊不清。

三是承包农户失地失业现象增多。据统计，全省2002年农业用地转为建设用地37.9万亩，其中国家征用35.8万亩，集体用地1.9万亩，2003年1-3季度转为建设用地31.9万亩，其中国家征用25.2万亩，集体用地6.6万亩。目前一些地方乱占滥征耕地，随意圈地，有的地方征地规模较大，不少征地项目不给农民合理补偿或者补偿标准过低，未能妥善解决农民的生计问题，造成已承包土地的农民失地失业，这种状况还呈扩大之势。

四是土地承包管理的执法体制不顺。执法主体、执法范围上存在矛盾，执法机构和队伍有待加强。由于县、乡机构改革还未最后完成，农村经营管理机构主管部门不一样，有的是农办，有的是农业局，有的是财政局，还有的是政府直属局，而且职责划分不明确，给执法带来困难。第一，执法主体资格的认定上不明确，增加了解决土地承包纠纷的难度。利川市汪营镇经管站调解四户因互换承包土地引起的承包纠纷，利川市法院判决经管站是行政越权，结果经管站作出的调解决定作废，更激化了农户之间的矛盾，造成农民一死两伤的恶性案件；第二，执法范围授权不清，给承包管理增加了难度。随着退耕还林规模不断扩大，涉及农户越来越多，集体土地的发包、承包、经营权证的管理与林业部门林权证的管理矛盾日益突出，迫切要求作出明确规定；第三，执法机构不健全，执法队伍不稳定，且呈弱化趋势，执法缺乏必要的手段。这些都给贯彻实施《农村土地承包法》带来了一定困难。

三、   关于下一步工作打算

《农村土地承包法》是第一部关于稳定完善农村双层经营体制和农村土地承包的国家法，是国家法律体系的组成部分，贯彻执行好《农村土地承包法》是各级政府和农村经管部门义不容辞的职责。我们将以贯彻党的十六届三中全会精神为契机，从实践“三个代表”的高度出发，进一步抓好《农村土地承包法》的贯彻实施工作，促进农村稳定、农民增收、农业发展：

1、  进一步加强农村土地承包政策和法律的宣传。要在运用好传统的普法宣传形式的同时，创新农业法制的宣传方式。要充分发挥新闻媒体在农业法制宣传中的作用。通过宣传进一步扩大《农村土地承包法》的社会影响，提高干部依法行政的自觉性，提高农民运用法律手段维护自身合法权益的能力。

2、  抓紧研究、起草与《农村土地承包法》配套的承包合同仲裁办法、土地承包经营权证管理办法、违反承包法行为行政处罚办法等，以及修改《湖北省农村承包合同管理条例》，进一步规范土地承包和承包合同的管理工作。

3、  建立土地流转机制。向浙江等土地流转工作做得好的省市学习建立土地流转中介服务组织的经验，推动我省的土地流转服务工作，维护农民合法权益，维护农村稳定。

4、  进一步加强调查研究，探索新形势下强化土地承包管理工作的新思路，研究新办法，总结新经验，提高工作水平。如改革户籍管理制度后，没有城市居民和农村农民身份之分，城里人在农村居住，有没有农村土地的承包经营权？再如怎样使用、管理承包土地征用后的补偿费，解决失地失业农民生存等方面的实际问题。

5、  理顺土地承包执法体制，稳定农村土地承包管理机构，加强执法队伍建设，着力从整体上提高执法人员的素质，进一步完善执法手段，为贯彻实施《农村土地承包法》创造良好的条件。

6、  加大执法力度。把执法检查作为落实《农村土地承包法》的重要措施，强化土地承包管理的法律意识，树立土地承包管理部门执法主体的责任感，健全执法监督机制，把定期检查与不定期检查结合起来，及时发现、纠正土地承包管理中的问题，以维护法律的严肃性、权威性，真正将《农村土地承包法》的各项规定付诸实施，促进全省农业和农村经济持续快速发展。