——2001年9月24日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上省工商行

政管理局副局长 徐  新

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委托，我向省人大常委会就《湖北省合同监督管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：

一、   制定《条例》的必要性

市场经济是法制经济，也是契约经济。随着我国社会主义市场经济的不断发展，合同的作用越来越重要，它已经成为广大企业和人们经济生活中必不可少的交易方式，也是合同当事人维护自身合法权益的重要工具。但由于种种原因，当前各类市场主体在合同订立、履行、管理等方面存在着一些突出的问题，企业信誉不高、交易安全度低的问题，被列为整顿和规范市场经济秩序的七大公害之一。当前存在的主要问题：一是合同签约率低，签约质量低，签约行为不规范。书面合同只有60%左右，所签订的合同缺款少项，不规范的合同占36%。二是合同履约率低，合同纠纷多。我省企业合同履约率70%左右。有些企业不信守合同，不履行合同义务，企业间相互拖欠在我处比较突出，企业陷于“三角债”、“多角债”、“连环债”的包围之中。合同的信用和公正性受到威胁；三是有些企业对合同管理认识不高，制度不全，缺乏必要的防范措施和监督约束机制，企业资产安全得不到保障；四是合同欺诈、利用合同违法行为比较突出，严重扰乱了市场交易秩序。近几年来，我省建设工程、加工承揽、特种产品种养、粮食及农资购销等行业和由虚假致富广告信息引发的合同欺诈违法行为屡有发生，严重损害了湖北在全国市场的声誉和形象，影响了我省经济的发展。

九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国合同法》(1999年10月1日起施行)，是调整合同当事人权利义务关系为基本内容的一部民事法律。该法仅在第一百二十七条作出了对合同实行行政监督管理的原则规定，从总体上解决了“谁来管”的问题，但没有明确工商行政管理等部门“管什么”、“怎么管”的问题。在实际工作中，工商行政管理等部门接到大量的合同欺诈的投诉，由于合同行政监管的法规不健全，处理起来难度大，效果差，对保障受害人的合法权益和打击合同欺诈等违法行为的力度明显不足。尤其是与上海、辽宁、甘肃、江苏等10多个已制订的合同监督管理地方性法规的省、自治区、直辖市相比，合同执法效果更差。因此，根据《合同法》精神，结合我省实际情况，制定《湖北省合同监督管理条例》是十分必要的。

二、   《条例》起草的过程从1998年起，省工商局就开始酝酿我省合同监督管理地方性立法工作，并组织人员开展了调查研究，收集了大量资料和案例。于该年底起草了《条例(讨论稿)》。《合同法》公布实施后，省工商局根据《合同法》的有关规定，又组织人员进行了多次修改，形成了《条例(送审稿)》，并于去年9月份上报省人民政府。省政府法制办将《条例(送审稿)》发送有关行政主管部门和省高级人民法院征求意见，并于今年4月同省工商局一道赴咸宁市征求了当地人大、政府法制办和有关行政机关的意见，并参考上海、江苏、甘肃等省市在《合同法》颁布实施后制定的合同行政监管的地方性法规、规章，进行了反复修改。在广泛征求意见并达成共识的基础上，2001年7月30日，省人民政府常务会议讨论通过了《条例》(草案)，随后以省政府议案提请本次省人大常委会审议。

三、   几个主要问题的说明

(一)      关于合同监督管理机关

《合同法》第一百二十七条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理、构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这从法律上确立了合同行政监督管理机关是工商行政管理部门和其他有关行政主管部门。2001年8月7日，国务院办公厅印发的《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》(国办发［2001］57号)明确规定：工商行政管理部门“依法组织实施合同行政监管，组织管理动产抵押物登记，组织监管拍卖行为，查处合同欺诈等违法行为。”因此，在《条例(草案)》第三条中对合同行政监管机关作了如下规定：“县以上工商行政管理机关负责管辖本辖区内的合同监督管理工作；法律法规规定由其他有关行政主管部门监督管理的，依照其规定。”

(二)      关于合同行政指导

合同监督管理机关不仅要做好监督管理工作，更重要的是要帮助合同当事人提高合同法律意识和合同信用观念，建立健全企业信用公示制度，建立合同当事人信用档案，为合同当事人提供合同法律咨询和资信调查服务，指导其依法签约、诚信守约、全面履约，避免无效和违法合同的产生，防范合同风险。同时积极引导企业遵循诚实信用原则，自觉做到重合同、守信用。因此在《条例(草案)》第二章中，以服务合同当事人为宗旨，规定了合同监督管理机关对合同当事人提供行政指导和服务的重要内容。

(三)      关于合同违法行为的界定

为了加强对合同的监督管理，严厉打击合同违法行为，《条例(草案)》参照国家工商总局《关于查处利用合同进行的违法行为的暂行规定》(国家工商总局令第38号)，并借鉴外省、市、自治区地方立法中对合同违法行为的规定，结合我省实际，在《条例(草案)》第三章的有关条款中，对合同违法行为进行了四种类型的划分，并对利用合同危害国家利益、社会公共利益、他人利益及为合同违法行为提供便利条例等四类型合同违法的具体情形作了列举，以便于合同监督管理机关正确判别违法合同行为的类型及实施有效的监督管理，保证依法行政。

(四)      关于格式条款

合同格式条款，是指合同一方当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时没有与对方协商的合同条款。由于格式条款是由合同一方当事人事先拟定的，且格式条款提供方在契约关系中处于优势地位，使其可能在格式条款中列入不公平的内容，从而损害对方的利益。在这种情况下，处于弱势地位的一方往往只能选择“要么接受、要么走开”，失去了公平协商的基本权利。目前，公用企事业单位和具有垄断地位的企业中使用格式条款的较多。由于对格式条款的制订制乏有效的监督手段，致使经营者通过格式条款获取不正当利益的情况时有发生，影响了交易活动的平等、公平。受害一方尤其是消费者在自身利益受到损害时，往往不能及时意识或无力耗时争讼。按照我国民事法律规定，人民法院解决此类的格式条款争议必须以当事人的诉讼请求为前提，而且只是对一个具体合同条款宣布无效。因此，我们根据《消费者权益保护法》和《合同法》的规定，结合本省实际情况，在《条例(草案)》第十七条至第十九条中对制定或使用格式条款作了具体规定，以加强对格式条款的监督管理，切实维护好社会公共利益。

(五)      关于合同鉴证

合同鉴证是工商行政管理机关审查合同的真实性、合法性的一种监督管理制度。合同鉴证具有监督管理和为合同当事人服务的双重性质。十几年来的实践证明，通过鉴证，对合同当事人的主体资格、履行能力以及合同条款的合法性进行审查，可以更有效地防止和减少合同欺诈违法行为，督促合同履行，维护合同当事人的合法权益。据调查，经过鉴证管理的合同履约率在95%以上，有很多合同欺诈违法行为是在合同鉴证时发现和查处的。因此，《条例(草案)》第二十六条、第二十七条对合同鉴证问题作出了规定。即对于一般性行业领域的合同，采取自愿鉴证原则，但对于法律、法规和省政府规定应当进行鉴证管理的合同，按其规定实行全面鉴证管理。这主要是考虑到有些重要行业领域和重要品种的合同涉及到国计民生，如建设工程、农药、化肥、种子、粮食买卖、商品房买卖、技术开发与转让等行业的合同，出现违约和合同欺诈等违法行为比较常见。针对特定时期、具体行业合同欺诈行为比较严重的情况，可以由省人民政府通过规范性文件的方式调整全面鉴证的合同范围，对相应行业的合同进行鉴证管理，

以更好维护合同当事人的合法权益，保证交易的安全性以上说明及《条例(草案)》，请予审议。