——2003年9月22日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议上

省人大法制委员会副主任委员  刘亚文

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2001年9月24日，省九届人大常委会第二十七次会议对《湖北省合同监督管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了审议。委员们认为，为了规范合同行为，惩治利用合同危害国家、社会公共利益的违法行为，维护市场信用，加强合同监督管理是必要的。但是，也有部分委员认为，我国即将加入世贸组织，国家正在对各类法律法规进行清理修订，为了使合同监督条例草案的有些内容与世贸组织有关规则相符合，建议暂缓出台；立法顾问组成员对制定该条例的必要性、依据、立法宗旨、主要内容也提出了不同意见。为此，主任会议决定暂不继续审议，交法制委员会和有关专门委员会进一步调研，待条件成熟后再提请常委会审议，草案因此搁置至今。

从目前情况来看，国家对有关法律法规清理已告一段落。加入世贸组织后，我国企业信用尤其是企业的合同信用受到国际社会和国内各级政府及社会公众的普遍关注。我省市场主体的信用水平与市场经济的要求还有较大差距，合同违法行为时有发生，尤其是合同欺诈行为在某些行业还较为严重。这些违法行为不仅增大了其他市场主体开展正常经营活动的交易风险和成本，而且扰乱了市场秩序，损害了投资环境，阻碍了我省经济持续、健康发展。合同行为的监督和合同信用的管理是企业信用建设的一个极为重要的组成部分。外省市如上海、江苏、浙江、辽宁、山西等省市在入世后亦分别出台了合同监督方面的地方性法规，加强了对合同的行政监督和服务。基于目前整顿规范市场经济秩序和我省信用环境建设的需要，启动对草案的审议是有必要的。根据主任会议关于将草案交付法制委员会审议的意见，法规工作室会同省工商局根据常委会一审和立法顾问组的意见对草案作了认真的研究和较大修改，形成了草案修改稿，并发至省人大法委组成人员，有关专门委员会、立法顾问组，省政府有关部门、省法院征求了意见。从反馈情况来看,各方面赞成启动继续审议草案，同时对草案提出了一些原则性的修改意见：一是按建立服务型政府的原则,不要过多地干预企业的自主行为，要充分体现管理部门对当事人指导服务的作用；二是要体现《合同法》的精神，加强对危害国家利益和社会公共利益的合同违法行为的监督,并且侧重于事后监督；三是要遵循公平、平等、合法原则，加强对格式条款的监督，保护消费者利益和社会公共利益；四是要体现整顿经济秩序、改善信用环境、促进经济发展的目的。在吸收上述意见的基础上，法规工作室会同省工商局对条例草案再次进行了修改。9月12日，法制委员会召开会议对修改后的草案进行了审议，形成了《湖北省合同监督管理条例（草案二审稿）》(以下简称草案二审稿)。现将审议结果报告如下：

一、   关于条例的结构

一审时提出，草案篇幅过长，有些内容不属于本条例调整的范围，应适当精简压缩。根据这个意见，对草案的结构作了较大的调整，取消了章的设置，删除了草案中的一些条款，包括：国家法律法规已有规定的内容（如草案第十七条、第十九条、第二十五条）；合同管理人员配备、合同提存、合同鉴证等行政干预的内容（如草案第四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条）等等。同时还对有些条款进行了调整合并和修改，将法规名称改为《湖北省合同监督条例》。草案二审稿由原来的三十七条减为现在的二十五条,篇幅作了较大的压缩。

二、   关于条例的立法依据

在一审过程中,有的委员和立法顾问组成员对以《合同法》第一百二十七条作为该条例的立法依据提出不同意见。就此问题，法规工作室对有关事项进行了了解。据了解，辽宁省在合同监督立法过程中，也有相同的异议。为此，辽宁省人大常委会专程到全国人大常委会法工委进行了请示，法工委有关负责人认为，《合同法》第一百二十七条对合同行政监管部门进行了确定，对“管什么”也作了原则性规定，在国家没有具体立法的情况下，省级人大常委会可以根据本地实际，制定合同监管地方性法规。浙江、山西、甘肃等省在相关地方性立法中也是以此为依据的。因此，法制委员会认为,为了保证《合同法》和其他有关法律的实施，根据本行政区域的具体情况，对合同监督进行地方立法是可行的。

三、   关于合同指导和服务

根据有的委员和立法顾问提出的行政管理内容过多、服务内容不够的意见，对草案中有关管理内容的条款进行较大篇幅的删除和修改，减少了对企业合同自主行为的干预，同时增加了对合同当事人的服务内容。如在草案二审稿第三条第二款中增加了“合同指导服务和监督工作,应当遵循当事人合同自由、意思自治的原则，尊重和保护其依法享有的权利”等规定；增加了合同指导的服务内容，如为社会和合同当事人提供法律法规知识宣传、培训、签约咨询、企业信用公示及查询和其他相关咨询服务等，通过指导服务，帮助合同当事人增强合同法律意识和防范合同风险的能力(草案二审稿第四条、第五条、第六条)。

四、   关于格式条款的监督

有的立法顾问提出,鉴于当前一些公用企业、垄断性企业、房地产、装修等行业大量存在利用格式条款损害消费者权益的现象，损害了社会公共利益，应当加强对格式条款的监督。借鉴上海、浙江等地的做法，草案二审稿对反映比较大、涉及不特定消费者的合同如房屋买卖、租赁及委托合同，物业管理、住宅装修装饰合同等规定应当备案，但不进行实质性审查，只对当事人认为违反法律规定损害其合法权益而进行投诉的格式条款要求提供者修改,体现订立、履行合同行为的平等、公平、公正，强化了对消费者权益的保护，也体现了事后监督的原则(草案二审稿第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条)。

五、   关于加强对“双危害”的监督

“双危害”是指利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，对“双危害”行为应当加强监督，根据一审时和立法顾问组的意见，对草案第十一条至第十四条进行了修改合并。草案对合同违法行为的分类是以侵害主体划分的，且只注重了对国有资产的保护。此次修改时，将四条合并为一条（草案二审稿第七条）,改按违法行为类型进行划分，注重对国家利益、社会公共利益的保护，同时也兼顾了对被合同欺诈当事人利益的保护。

六、   关于法律责任

一审时提出，草案第五章法律责任的处罚条款过多、自由裁量权过大、责任形式单一，操作性不强。根据这个意见，草案二审稿对法律责任的条款进行了大幅删减和重新分类，处罚条款由原来的九条减为现在的三条，并对同一类型行为作统一的处罚规定;将草案第二十九条规定的处罚种类进行了具体化，减小了处罚幅度（草案二审稿第二十一条）；对限期不修改格式条款行为的处罚只规定警告，取消了罚款（草案二审稿第二十二条）。

此外，根据一审时的意见，还对草案部分条款的文字也作了删减和修改。

根据上述情况，法制委员会建议将该条例提交常委会第二次审议后，拟选择其中的几个重点问题举行立法听证，进一步研究修改，使之更加完善，再提请常委会三审。

草案二审稿及以上报告妥否，请予审议。