——2003年11月24日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议上

省人大法制委员会副主任委员  刘亚文

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2003年9月22日，省十届人大常委会第五次会议对《湖北省合同监督条例（草案二审稿）》（以下简称草案二审稿）进行了审议。多数委员认为，合同是维系市场交易秩序、实现社会资源配置的重要手段，规范合同行为、增强企业诚信，对于改善信用环境、发展市场经济以及保护国家利益、社会公共利益和合同当事人的合法权益至关重要，启动审议该条例是必要的。同时，也有一些委员对制定该条例的依据、条例的调整范围、执法主体、法律责任等问题提出了修改意见和建议。为了促进立法决策的民主化、科学化，充分听取各方面的意见，使条例调整的范围更加准确，经主任会议决定，将该条例草案在新闻媒体上公布，进一步征求社会各界的意见；同时，由法制委员会选择其中的几个重点问题举行立法听证。常委会分管立法的副主任多次召集法制委员会、法规室的同志对开好听证会以及法规草案的修改提出了意见和要求。10月16日省人大法制委员会会同法规工作室，召开了武汉地区部分法学专家、教授参加的论证会，对草案二审稿中的主要问题以及立法听证内容进行了论证，专家们认为，结合湖北实际，制定合同监督条例是必要的，同时提出了一些意见。10月23日上午和24日上午，省人大法制委员会召开立法听证会，直接听取了来自社会不同方面的40名陈述人的意见，并形成了听证报告。在认真做好上述工作的基础上，根据常委会组成人员的审议意见、专家论证会的论证意见和立法听证陈述人的主要观点和意见，省人大法制委员会、法规工作室会同省政府法制办、省工商局对草案二审稿进行了认真研究和修改。11月14日，省人大法制委员会召开会议，对草案二审稿进行了审议，形成了《湖北省合同监督条例（草案三审稿）》（以下简称草案三审稿）。现将审议修改情况报告如下：

一、    有的委员提出，条例的立法依据，不只是《合同法》，还应包括《中华人民共和国消费者权益保护法》等相关法律法规。根据委员的意见，现在草案三审稿第一条中增加了《中华人民共和国消费者权益保护法》，作为本条例的立法依据之一。

二、    有的委员和立法顾问提出，草案二审稿第二条第一款的执法主体不明确，应当予以限定。据此，现将该款修改为“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门应当依照法律、行政法规和本条例规定，在各自的职权范围内，负责合同指导服务和监督工作。”（草案三审稿第二条第一款）

三、    有些委员和听证陈述人对草案二审稿第六条第一款中的“守合同重信用”公布制度是否必要以及公布的对象提出了不同的意见。考虑到“守合同重信用”公布制度对鼓励企业诚实守信、合法经营有其激励作用，多年实践证明是有必要的，因此建议予以保留，并改革现行的公布制度，一是应当定期公布，不搞终身制；二是既要公布守合同重信用的企事业组织，也要公布不守合同、不重信用的企事业组织。将该款修改为：“县级以上人民政府及工商行政管理部门，可以定期对企事业组织及其他组织守合同、重信用的情况分类予以公布。”（草案三审稿第四条第二款）

四、    有的委员和立法顾问提出，草案二审稿第七条中的合同当事人利用合同“双危害”行为与损害当事人利益行为是两类性质不同的问题，其监督处理方式也不同，建议予以区别。据此，将该条分为两条表述，并对“双危害”的合同行为设定了相应的法律责任。（草案三审稿第六条、第七条、第二十一条）

五、    有的委员、立法顾问和听证陈述人提出，条例应当强化对合同的指导和服务，但对是由工商行政管理部门和其他有关行政主管部门还是由中介组织为社会提供合同指导服务持有不同的意见。同时认为如果由工商行政管理部门和其他有关行政主管部门提供指导服务时，应当注意维护当事人的合法利益、遵循自愿合法的原则，不得侵犯国家秘密、商业秘密和个人隐私，且应当明确这些指导服务是否收费。从实践来看，在社会主义市场经济发展的初期，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门有必要对社会的经济行为实行宏观管理和调控指导，这种合同指导服务有利于合同当事人双方更好地履行权利和义务，对这种合同指导服务，不宜收费。据此，条例保留了工商行政管理部门和其他有关行政主管部门为社会提供合同指导服务的规定，将该条的七项服务进行了调整合并，并在该条中增加了一款内容，对工商行政管理部门和其他有关行政主管部门提供合同指导服务进行了规范和约束，即：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门为社会提供服务时，不得泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私。”（草案三审稿第三条第二款）

六、    有的委员、立法顾问和听证陈述人提出，格式条款的监督有利于保护弱者的合法权益，应当进一步充实和完善，草案二审稿第九条关于格式条款的定义过于宽泛，应予以明确，要体现保护弱者利益原则，重点放在加强对消费性的格式条款的管理上。也有的委员和听证陈述人提出劳务、建筑工程、教育收费等格式合同应当纳入条例调整和规范的范围。根据上述意见，将草案二审稿中有关格式条款的内容进行了较大的修改、充实和完善。主要体现在：一是考虑到格式条款的复杂性，对格式条款进行了重新定义，将本条例所指的格式条款限定为“经营者为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与消费者协商的条款”（草案三审稿第九条第一款），劳务、建筑工程等方面的格式条款不在本条例调整范围之内；二是对格式条款的内容作出了具体规定（草案三审稿第十条第二款和第三款、第十一条、第十二条、第十三条）；三是对格式条款进行动态监督，经备案的格式条款内容需变更的，要求格式条款提供者重新备案。（草案三审稿第十四条第二款）

七、    有的委员和立法顾问提出，草案二审稿第十六条、第十七条规定的工商行政管理部门和其他行政主管部门在查处合同违法时，职权过宽，应有一定的约束。根据这一意见，现作了相应的修改，删除了第十六条第（二）项中的“提取”两字和第（三）项，将第（四）项中的“查封、扣押”修改为“扣留、封存”，并将第十七条修改作为第十六条的第二款，即：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门依法行使前款规定的职权时，有关当事人应当予以协助和配合。”（草案三审稿第十八条）

八、    有的委员提出，草案二审稿第十九条规定的工商行政管理部门对当事人的合同争议进行调解不属于本条例调整的范围，建议删除。法制委员会建议删除该条。

九、    有的委员和听证陈述人提出，格式条款提供者不按规定备案或者对应当修改的格式条款逾期不作修改的，应规定其法律责任；草案二审稿第二十二条规定的法律责任，不足以惩罚垄断性行业的格式条款提供者，建议加重处罚。根据上述意见，现将该条修改为：“违反本条例规定，格式条款提供者不按规定备案或者对应当修改的格式条款逾期不作修改的，由工商行政管理部门予以警告，责令限期备案、停止使用；拒不改正的，处以一千元以上三万元以下罚款，并可将其违法情况向社会公布。”（草案三审稿第二十二条）

十、    有的委员建议制定一部执行《合同法》的实施办法或者专门制定一部格式合同的监督条例。由于《合同法》是民法的重要组成部分，是市场经济的基本法律，制定其实施办法属于国家民事法律制度的基本范畴，根据立法法的规定，民事基本法律制度属于全国人大的立法权限，地方无权制定。有的委员提出制定专门的格式合同监督条例，考虑到合同监督包括格式条款合同和非格式条款合同监督，工商行政管理部门和其他有关行政主管部门也具有此项监督职能，同时条例规范的还有工商行政管理部门和其他有关行政主管部门合同指导服务的内容，因此，法制委员会建议还是制定合同监督条例为宜，并且在修改的草案三审稿中，根据委员的意见对有关格式条款监督的内容进行了充实和完善。

此外，还根据委员们、专家顾问和听证陈述人的意见，对草案二审稿的文字和条款结构作了适当的修改和调整。

草案三审稿及以上报告，请予审议。