——2005年11月21日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议上

省安全生产监督管理局局长 詹才永

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委托，我就《湖北省安全生产条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、制定《湖北省安全生产条例(草案)》的必要性

（一）制定《条例》是各级政府和有关部门依法行政、依法监管的需要

安全生产事关人民群众生命财产安全，事关国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局。为了加强安全生产法制建设，促进安全生产工作，1984年省人大颁布了《湖北省厂矿企业安全生产管理条例》（以下简称《管理条例》）和《湖北省厂矿企业安全生产监察条例》（以下简称《监察条例》），这两个《条例》实施以来，对规范安全生产管理工作起到重要的作用，使安全监管和执法工作初步形成了有法可依的局面。但随着管理体制改革的深入和市场经济的发展，《管理条例》和《监察条例》的部分内容已不尽适应我省安全生产管理的需要，有关条文迫切需要进行调整和修改。特别是执法主体的多次变更，给管理工作和执法工作带来了诸多不便和困难。2000年我省安全监管监察的主体由原劳动保障部门调整为原经贸委，2003年又调整为各级安全生产监督管理部门，过去许多企业都有行业主管部门，机构改革后，大多数企业的行业主管部门已经撤销。根据这些变化的情况，尽早出台新的地方安全生产法规，有利于各级政府和有关部门履行职责, 依法行政,切实加强安全监管。

（二）制定《条例》是进一步抓好安全生产工作的迫切需要省委省政府历来高度重视安全生产工作。近些年来，俞正声书记、罗清泉省长每年都对安全生产工作作出大量批示，并在省委、政府召开的许多重要会议上再三强调安全生产工作。去年9月，俞书记主持省委常委会，专题听取安全生产工作的汇报。省政府多次召开省长办公会议和常务会议、全省安全生产电视电话会、省安委会全体会议，专题研究部署安全生产工作。省政府还出台了《湖北省重大安全事故行政责任追究规定》（省政府令第261号）和《关于进一步加强安全生产工作的决定》，这些都对推进全省安全生产形势的好转起到了重要作用。2004年，全省各类事故死亡人数为3247人，比2000年的4314人减少1067人，平均每年减少死亡267人，递减6.8%。今年1-10月，全省各类伤亡事故起数、死亡人数、受伤人数和直接经济损失四项指标同比均下降10%以上。

但是安全生产工作中存在的问题还较多，面临的形势还十分严峻。主要表现在：一是事故总量仍然偏高，全省每年伤亡事故2万多起，死亡人数仍在3000人以上，高危行业事故多发的状况尚未根本好转，部分县（市）事故频发的问题没有得到有效控制；二是部分地方重生产、轻安全的问题较为突出，对存有安全隐患的企业监管不到位；三是相当一部分企业尤其是非公有制企业安全生产基础工作十分薄弱，主体责任不落实，安全投入严重不足，安全措施落实不到位，事故隐患大量存在，随时可能发生重大伤亡事故；四是企业从业人员安全意识不强，素质偏低，尤其是农民工的大量增加，自我保护意识不强，“三违”事故大大增加。据统计，全省工矿事故中“三违”事故占事故起数和死亡人数的71%和70%，工矿事故死亡人数中农民工占70%；五是安全监管力量不足，尤其是乡镇安全监管机构、人员紧张，面对大量的民营个体小煤矿、小采石厂、小危化品生产经营单位和农用车、农用船及乡镇道路，安全监管任务十分繁重,监管工作难以到位。解决上述问题，需要从多方面加强工作，而尽快出台《条例》，从立法上进一步明确和规范各级政府及有关部门的职责，规范企业安全生产的责任和行为，同时严格执法，这对于建立安全生产的长效机制，从根本上预防和减少各类事故显得尤为重要和紧迫。

（三）制定《条例》是全面贯彻落实《安全生产法》的需要2002年6月19日全国人大常委会通过，同年11月1日正式实施的《安全生产法》，是我国第一部有关安全生产的综合性法律，对全面加强我国的安全生产法制建设，增强全民的安全生产法律意识，强化安全生产监督管理，促进经济发展和社会稳定发挥了重要作用。《安全生产法》颁布以来，我省在贯彻实施上做了大量工作，取得了明显成效。特别是省人大常委会今年7月组织开展的安全生产法执法检查，王守海、贾天增两位副主任带队对四个市进行的重点抽查，极大地促进了各地各部门进一步贯彻落实《安全生产法》。在贯彻实施《安全生产法》的实践中，一些地方政府、主管部门和企业也反映，由于《安全生产法》的有些条文规定比较原则，具体执行中不好操作；《安全生产法》颁布后，国务院又出台了一些新的安全生产的规定，由于缺乏配套法规，具体执行还缺乏法律支撑。鉴此，迫切需要根据《安全生产法》等相关安全生产法律法规，结合湖北实际，吸取外省经验，制定《湖北省安全生产条例》，将《安全生产法》的有关规定进一步细化和具有可操作性，这将有利于《安全生产法》的全面贯彻落实，更好地促进我省的安全生产工作。

二、《条例》的起草过程和立法依据

在省人大、省政府的高度重视下，2001年，我们就开始着手《条例》的立项准备工作。2002年3月原省经贸委向省法制办、省人大提交了修改制定《条例》的立法计划，得到了省人大、省法制办的大力支持，省人大并将《条例》列入了2003年、2004年的立法计划。

为完成好《条例》的起草工作，我们抽调专人成立了起草专班，制定了具体工作方案。历时四年，先后完成了《条例》的初稿、征求意见稿、讨论稿、送审稿的拟草与修改。其间，每一稿都广泛深入听取各类企业、市、县安监机构、省直有关部门、高等院校法律专家、省人大、省政府法制办有关专家的意见和建议，反复修改，努力完善。

省人大财经委对《条例》的拟草工作给予了强有力的指导。2003年12月，人大财经委王远璋副主任带队到黄石市及阳新县、大冶市进行《条例》的立法调研。对《条例》的拟草如何体现湖北特色，贴近实际，解决工作中的实际问题提出了指导性意见。2004年4月，人大财经委主任童道友、预工委主任刘青岭带队到产煤大省贵州省进行立法调研，考察了该省的安全生产及立法情况，形成了《关于贵州省安全生产立法考察情况的报告》。今年以来，省人大财经委领导还三次听取省安监局拟草情况的汇报，指导修改工作。9月份，省人大财经委、省安监局再次召开部分专家和企业负责人座谈会，认真听取对《条例（草案）》的意见。省政府法制办对《条例》的拟草给予了大力支持，先后到广东省和我省宜昌进行调研。根据国务院去年制定的《关于进一步加强安全生产工作的决定》和《安全生产许可证条例》，对《条例》（送审稿）作了适当调整，将国务院《决定》中规定的安全风险抵押金制度、安全费用提取制度和安全生产许可证制度吸收到《条例》（送审稿）中，作了原则性的规定。2005年7月25日经省政府常务会议审议通过，正式进入省人大常委会立法程序。

制定《条例（草案）》的立法依据主要是《安全生产法》，这是我们起草《条例》的主要法律依据。同时，《国务院关于特大安全生产事故行政责任追究的规定》（国务院令第302号）、《危险化学品安全管理条例》（国务院令第344号）、《特别重大事故调查程序暂行规定》（国务院令第34号）、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（国务院令第75号）、以及《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》和《安全生产许可证条例》（国务院令第397号），也是我们起草《条例》的重要依据。此外，我们还借鉴了广东、湖南、河南等省立法实践中的经验和作法。

三、几个主要问题的说明

（一）关于起草《条例》的指导思想

在起草《条例》（送审稿）的过程中，我们注意了以下几个原则：一是坚决贯彻国家安全生产法律法规，使《条例》与上位法相统一，符合合法性要求；二是对上位法已有规定的，除必须重申的外，原则上不再照搬照抄，同时在条文上尽量精简。三是尽可能体现湖北特色，对《安全生产法》原则性的规定加以细化，增强《条例》的针对性和可操作性，《条例（草案）》中细化的条款有三十二条三十六款，占总条款的60%以上。

（二）关于规范各级政府的职责问题

各级政府对安全生产工作的重视程度与否，是抓好安全生产工作的关键。《条例（草案）》中规定了各级政府关于安全生产的职责及不履行职责的法律责任，以促使各级政府高度重视安全生产工作，切实加强对本地区安全生产工作的领导。

（三）关于负有安全监管职责的部门的有关职责和安监部门的综合监管问题

安全生产监督管理涉及多个部门，需要各有关部门各负其责，密切配合，努力构建“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的工作格局。为了理顺我省的安全监管体系，《条例（草案）》中分别明确了政府安监部门的综合协调职责，统一规范了与其他负有安全监管职责的部门共同的职责。

（四）关于安全投入问题

安全投入不足，安全装备设施陈旧、老化是一些企业事故多发的重要原因。为此，《安全生产法》规定，生产经营单位要确保安全生产投入并为投入不足导致生产安全事故承担责任。但具体投入多少，没有一个强制性规定。为解决这一问题，我们参照有关省市的作法，在《条例（草案）》中，对一般生产经营单位的安全投入比例进行了规范，并规定了这些安全投入的用途。同时，把《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中规定的对高危企业提取安全费用制度上升到地方法规，以提高其法律效力。但由于各行业的具体安全状况不同，需要提取的标准也不同，如何监管等都需要作进一步的规定，所以在《条例》中建议授权省人民政府制定具体的管理办法。

（五）关于安全生产风险抵押金问题

为了强化生产经营单位的安全生产责任，国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》中提出，各地区要结合实际，依法对矿山、危化品、烟花爆竹等高危企业实行安全生产风险抵押金制度，我们在《条例（草案）》中增加了此项规定。把安全生产风险抵押金制度上升为地方法规，以保障一旦生产经营单位发生安全事故后，抢险救灾和善后处理资金有来源，切实解决“老板发财、职工受害、政府买单”的问题。

以上说明，连同《条例（草案）》，请予审议。