——2006年9月25日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上

省人大常委会副主任  纪玲芝

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会2006年度工作要点安排，9月上旬，省人大常委会组织两个执法检查组，分别在常委会副主任邓道坤和纪玲芝的带领下，对武汉、黄石、黄冈、孝感、鄂州、仙桃六市贯彻执行土地管理法律法规情况进行了检查。检查前，省人大环资委专程赴有关市县征求了省人大代表的意见和建议，并深入基层调研解剖。随后，检查组听取了省国土资源厅受省政府委托所作的《关于贯彻执行土地管理法律法规情况的汇报》。检查期间，检查组听取了各地政府的汇报，深入开发区和建设用地现场查看了用地情况，并组织湖北环保世纪行记者进行了跟踪采访报道。

从检查情况看，全省贯彻实施土地管理法律法规的总体情况是好的，各级政府及其国土资源管理部门认真贯彻执行土地管理法律法规，土地管理工作取得了阶段性成果，特别是开发园区的清理整顿、经营性项目用地严格实行招标拍卖挂牌方式供地、盘活存量土地、落实基本农田保护、推进高产农田建设、强化土地执法监察、土地管理基础工作和队伍建设等方面都有了明显进步。但由于土地调控的任务十分艰巨，问题和矛盾还比较突出，全省土地管理形势仍很严峻。因此，从严土地管理，保障土地基本国策的贯彻落实，还有许多工作要做，还需要各级政府及有关部门作出不懈的努力。现将具体的情况报告如下：

一、我省土地资源的基本情况

我省土地总面积为27883万亩（18.59万平方公里），人口密度为每平方公里324人。根据2005年土地变更调查结果，全省农用地21995.75万亩，占土地总面积的78.88%，其中：耕地7012.75万亩。耕地面积占全省土地总面积的25%，人均耕地面积1.16亩。在耕地中，基本农田6050万亩，占耕地总量的85.98%。2005年，全省占用耕地81.39万亩，虽然通过整理、复垦、开发等其他措施，全省增加耕地57.66万亩,但因生态退耕、灾毁以及农业结构调整等导致当年耕地仍净减23.73万亩。自1999年以来，我省净减少耕地383.73万亩，相当于6年内消失了一个中等规模县的版图面积。

二、贯彻执行土地管理法律法规的作法及成效

1、大力开展宣传教育，营造良好的社会氛围

《土地管理法》颁布后，各级政府及国土资源部门把学习宣传活动作为重要工作来抓，取得了较好效果。省国土资源部门结合“四五”普法，主要从以下三个方面开展法制宣传教育工作：一是统筹规划，强化责任，夯实法制宣传教育基础。“四五”普法工作结束后，省国土资源厅及时制定“五五”普法规划，将普法重点面向领导，并制定相应的措施予以保障。二是面向社会公众，全方位多形式宣传土地管理法律法规。各级国土资源部门利用“4.22”地球日、“6.25”土地日，加大向社会公众宣传的力度，提高广大人民群众国土资源法律意识。三是加强培训，提高法律素质。去年6月以来，仅省国土资源厅就先后举办了6期综合培训班，每期参训人员都在200人以上。同时，采取“以会代训”的方法，加强对各级政府领导干部的法律知识培训。今年上半年，省国土资源厅举办了全省“国土杯”知识竞赛，并于6月25日通过湖北电视台向全社会播出了决赛情况，营造了良好的社会氛围。

2、建立健全管理制度，严格土地资源管理

全省各级政府及国土资源部门积极探索建立国土资源管理新机制，全面落实土地管理的各项措施，建立健全各项管理制度，用制度规范管理行为，提高严格管理能力。按照法律法规的要求，对耕地保护责任考核、基本农田特殊保护、规划计划实施管理、建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审批、土地市场规范和土地执法监察等方面作出严格具体的规定。在耕地保护工作中，明确了各地政府主要负责人是第一责任人，实行基本农田保护“五不准”，严守基本农田这条红线，同时，加强土地开发整理，从1997年以来坚持落实耕地“占补平衡”。加大高产农田建设力度，我省提出的以建设促保护已在全国推广。去年争取国家投资17亿元，今年申报了33个高产农田整理项目，投资规模11亿元，这两年还安排了省级高产农田项目7亿元。通过这些项目的实施，极大地推进了农业综合生产能力的提高。在规划和计划管理工作中，加强实施管理，强调规划一经划定，不得随意改变，没有计划指标一律不得批准农地转用。在征地管理工作中，严格审批程序，完善征地补偿和安置制度，制定了全省各地区征地补偿最低标准，切实维护被征地农民合法权益。在土地市场建设工作中，全面推进经营性土地招标、拍卖、挂牌出让制度，在重点工业区域推行工业用地招标、拍卖、挂牌出让的办法，发挥市场对土地资源的配置作用。在推进节约集约用地工作中，以节约用地来保障发展，一方面严格投资强度和用地定额指标管理，控制用地规模，另一方面立足挖潜，盘活存量，推动工业企业向园区集中，通过“退二进三”和“退二进二”对城区老工业基地进行改造，并积极开展了存量建设用地专项调查，清理出闲置、空闲和批而未供的土地5933公顷；制定了盘活措施，今年上半年，全省供地1449.3公顷，其中新增用地340公顷，使用存量土地1109公顷，存量土地占供地总量的76%；与此同时，积极推进区域建设用地集约利用评价考核办法，认真开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作。

3、认真开展专项清理，规范依法用地行为

根据土地市场治理整顿的要求,各级政府及其国土资源部门严密部署，上下联动，开展了对各类开发园区设立和规划用地情况，新上项目用地情况，耕地占补平衡情况，新增建设用地土地有偿使用费征收和使用情况，拖欠、截留和挪用农民征地补偿费情况，经营性土地使用权招拍挂出让情况的清查工作。通过清理，决定10个新上项目停止建设，10个新上项目取消立项；清退拖欠农民征地补偿费2.13亿元；追缴新增建设用地有偿使用费3.45亿元；推进经营性土地招标、拍卖、挂牌出让，实现有偿收益112.45亿元；在原有的274个开发园区的基础上撤销了134个，规划用地面积核减1500平方公里，分别占原有开发区总数和面积的49%和72%。

4、加强土地执法监察，严肃查处土地违法行为

各级政府及其国土资源部门坚持预防为主、动态巡查、有效监督、依法查处的原则，大力推行行政执法责任制，较好地维护了国土资源管理秩序。一是完善执法监察体制，加强执法监察队伍建设。省政府批准成立了省国土资源执法监察总队，各市（州）、县（市、区）都成立了专门的执法监察机构。目前，全省已基本形成了省、市（州）、县（市）三级执法监察网络，强化了执法监察力度。二是强化土地动态巡查责任、建立快速反应机制，加大预防查处力度。如武汉市推行数字执法，孝感市实行动态巡查，建立了快速反应机制。三是注重效果，通过联合办案，狠抓案件查处。2005年全省共立案查处土地违法案件3436件，涉及土地面积1991.56公顷，其中耕地939.59公顷。拆除违法新建的建筑物12.03万平方米，没收违法新建的建筑物9.8万平方米，收回土地44.9941公顷（其中耕地153597公顷），罚款2449多万元。全年立案率达98%，结案率为91%。通过严格依法查处，坚持查事又查人,特别依法追究有关领导干部的责任,有效地遏制了土地违法行为。

三、存在的主要问题

我省贯彻实施土地管理法律法规虽然取得了一定的成效，但也存在一些不容忽视的困难和问题。主要体现在：

1、思想认识有待进一步提高

一些领导干部不能正确处理保护资源与保障发展的关系，主要表现为:一是把改善发展环境与加强土地管理对立起来，认为改善环境就要放松管理，认为支持发展就可以不依法审批土地；二是一些地方认为本地财力不足，违规审批土地是为了服从经济发展，并特别强调批地是集体研究的，即使违法也是因公违法,领导干部个人不承担责任；三是先搭车、后买票，有的甚至还认为，招商引进项目，只要效益好，给国家上缴利税多，即使违反土地利用总体规划，等到建成获利、既成事实后，有关部门也得调整规划，补办手续。这些思想充分反映了一些领导干部还没有把思想和认识真正统一到科学发展观上来，还没有站在宏观的角度看问题、想问题，任其发展必然会影响中央土地调控政策的贯彻落实。

2、土地违法现象仍比较突出

经过清理和查处，虽然土地违法势头受到遏制，但土地违法现象仍比较突出，尤以经济发展较快的地区较为严重。一是未批先用、边报边用、土地闲置的现象屡禁不止。近两年，仅武汉市就清查出各类土地违法案件476宗，面积3万多亩。黄石市今年查处的11起土地案件，全部是非法占地。武昌鱼股份有限公司在鄂州葛店经济技术开发区征用土地400亩，长期“晒太阳”，农民意见很大。有的招商引进项目，在还没有办理用地手续的情况下就擅自动工建设，有些是政府领导同意或者默许的。二是以租代征的现象有所抬头。以租代征既规避农用地转用审批，又偷逃了国家规费，是继“圈地风”后刮起的一种“租地风”，对土地管理秩序危害较大，同时严重影响国家宏观调控。经初步检查，全省已发现的以租代征158宗，涉及土地2233亩，其中涉及耕地920多亩。仙桃市胡场镇采取以租代征的方式，招商引进4家企业，占用耕地200多亩，其中基本农田100多亩。汉川市马口纺织工业园2005年以来新上纺织项目8个，其中5个项目采取以租代征的方式用地。黄冈市今年自查上报土地违法案件34宗，其中8宗是以租代征的案件。三是非法批地的现象时有发生。一些开发区未经批准擅自向用地单位供地。武汉市江夏区藏龙岛科技园由管委会与用地单位签订协议，擅自将尚未征用的740亩土地出让给湖北经济学院建新校区。四是征地补偿费标准过低和补偿不到位的情况仍然存在。鄂州葛店经济技术开发区近几年来共拖欠农民的征地补偿费2000多万元，至今没有整改落实。前两年高速公路征地补偿层层截留，仅孝襄高速公路沿途三个市建设指挥部共截留征地补偿费4900万元,占征地补偿费总额的30%。有的地方压低年产值，每亩耕地年产值只有300元，从而降低安置补偿标准，严重损害农民的合法权益，导致农民群体性上访事件不断发生。五是开发园区用地粗放的现象比较突出。有的项目占地量过大，土地闲置过多，有的搞花园式工厂，土地利用率不高。

3、农村宅基地占用耕地的占补义务难以落实一些地方的农民建房不按规定报批，擅自占用土地特别是耕地的情况，影响耕地占补平衡。虽然农村宅基地占地面积不是很大，但数量多，据不完全统计，近两年全省农民建房违法占地8676宗，占地1713.65亩，其中耕地841.35亩。由于法律规定农民建房占用耕地的占补义务由村集体负责，有些村没有后备土地资源，村集体也基本没有财力开发新地，造成这一部分耕地占补平衡工作无法落实。

4、土地执法存在一定困难有些县（市）国土资源部门执法队伍的人员和经费不到位，个别地方执法人员经费没有纳入财政管理，仍然靠“罚没收入”开展工作，容易导致为罚款而执法。同时，由于经费限制，很多基层执法队伍不能正常开展动态巡查活动，影响了对土地违法行为的及时发现和制止。

四、对进一步贯彻实施土地管理法律法规的几点意见

当前我省加强土地管理和调控的任务还十分艰巨，矛盾还比较突出，土地违法的反弹压力还很大，稍有不慎就会前功尽弃。为此，检查组提出以下意见：

1、要进一步提高认识，真心实意地贯彻落实科学发展观

土地是民生之本、发展之基、财富之母，也是宏观调控的重要手段。加强土地管理和调控工作，是保持宏观经济平稳运行的迫切需要，是保障经济社会可持续发展的战略举措，也是维护国家长治久安的必然要求。各级政府及其国土资源管理部门，要把土地管理和宏观调控工作摆到更加突出的战略地位，坚决贯彻土地管理法律法规和党中央、国务院的决策部署，不能把宏观调控和发展经济对立起来，不能把招商引资和落实土地政策对立起来，不能把保护农民利益和合理征用土地对立起来。从全面协调可持续的要求出发，真心实意地贯彻落实科学发展观，正确处理经济发展与保护土地资源的关系。各级政府主要负责人应站在宏观的角度、全局的高度，对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责，确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少，确保土地利用总体规划和年度计划调控不落空。

2、坚持节约集约用地，提高土地利用率各级政府及其国土资源管理部门要实行最严格的土地管理制度，执行“有保有压、从严从紧”的土地供应政策，提高土地利用率。一是要加强规划管理，优化土地利用结构，贯彻控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，合理确定建设用地规模。二是要严格土地供应管理，提高土地利用效率。要严格执行土地管理政策和措施，严格管理建设用地定额指标，强化土地批后监管。三是要积极盘活存量土地，积极消化闲置土地。

3、完善征地补偿制度，维护被征地人的合法权益征地安置补偿费过低、不到位以及失地农民的生活保障问题，已成为一个影响社会稳定的重大问题。各级政府要积极探索解决失地农民“种田无地、就业无岗、低保无份”的问题，完善征地补偿制度，科学合理制定征地补偿标准，多渠道安置失地农民，确保征地补偿和安置工作落实到位，切实保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。要坚决纠正在土地征收过程中侵害农民利益的行为，对于强行征地、压低补偿、以地谋私以及截留、拖欠和挪用征地补偿费的单位和个人，要限期依法严肃查处。要高度重视对征用土地的农民补偿和安置政策落实情况的监管，加强土地批后检查和跟踪管理。同时，要完善被征地农民的社会保障措施，要将被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地，切实保障被征地农民的长远生计。

4、加强土地执法工作,建立多种监督机制各级政府及其国土资源管理部门要坚决依法办事，严格按程序办事。在进一步明确土地管理和耕地保护责任的基础上，建立和落实土地执法责任制，并严格实行问责制；要强化执法手段，加大对土地违法案件的查处力度，按照既处理事又处理人的原则，及时依法处理各类土地违法案件，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。土地、监察、司法等有关部门，要加强联系与协作，形成对土地违法案件查处的合力，保证土地管理法律法规的贯彻实施。各级人大常委会要对政府执法情况进行监督检查，适时听取政府有关土地执法情况的汇报，对一些重大问题如土地审批、用途管制、土地费税征收与管理等进行跟踪监督，促进政府加强土地调控。在征地价格调整之前，各地要防止突击用地和非法批地，严把土地“闸门”。同时，要把人大法律监督、政府行政监督和新闻舆论监督结合起来，营造出严格土地管理、落实基本国策的良好氛围，促进我省经济社会的可持续发展。

以上报告，请予审议。