——2006年11月27日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议上

省交通厅厅长  林志慧

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委托，我向省人大常委会就《湖北省农村公路条例(草案)》(以下简称《草案》)作如下说明，请予审议。

一、制订《湖北省农村公路条例》的必要性农村公路作为农村的基础性、公益性设施，是公路网的重要组成部分，是建设社会主义新农村的重要内容和必要保障。农村公路建设养护和管理是农民群众生产生活中最基本、最迫切、惠及面最广的实事。近几年来，党和政府高度重视农村公路基础设施在社会主义新农村建设中的地位和作用。党的十六届六中全会作出了建设社会主义和谐社会的重大决定，强调各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，扎实推进社会主义新农村建设。去年，中共中央总书记胡锦涛同志亲临湖北视察交通，对包括农村公路在内的全省公路建设提出了殷切希望。省委省政府十分重视农村基础设施建设，制定了《湖北省“十一五”社会主义新农村建设规划实施纲要》，明确提出加快农村公路建设，着力实施“通达、通畅工程”，全省实现村村通公路的目标，并加大了农村公路资金投入，落实了以奖代补、定额补助、统贷统还等政策，“十一五”规划新建通建制村沥青(水泥)路7．08万公里，同时建立农村公路管理养护长效机制。在2006年《政府工作报告》中，省人民政府郑重作出了筹集11亿元资金，建成通村沥青(水泥)路10000公里、通乡沥青（水泥）路250公里的承诺。

在省委省政府及地方各级党委政府的直接领导和广大人民群众的大力支持下，全省农村公路建设取得了显著成绩，农民群众“行路难”问题得到了很大缓解。截至2005年底止，全省公路总里程为18．9万公里，其中农村公路(包括县道、乡道和村道)里程为17．2万公里，占公路总里程的91%。全省26697个行政村，有25921个行政村通公路，通达率达97．09%，行政村沥青（水泥）路通达率为43%。至2006年10月底止，全省已建成通村沥青（水泥）路18850公里，全面超额完成了省政府制定的年度确保目标。农村公路建设步伐的加快，改善了农村的发展环境，推进了城乡一体化进程，促进了城乡物资交流，带动了相关产业的发展，增加了农民的就业机会，使农业增产、农民增收，被广大农民群众誉为脱贫致富奔小康的“民心工程”。虽然我省农村公路建设呈现良好的发展态势，但与国家的要求相比、与周边先进的省份相比，无论是在数量上还是在整体服务功能上，都还存在较大差距：一是通达深度不够，目前全省还有776个行政村未通公路，约有100万人的出行问题还没有解决；二是通畅水平偏低，行政村通沥青(水泥)路水平位居全国第17位，低于全国和中西部平均水平。为此，进一步研究和解决农村公路发展中存在的深层次问题，进一步加强农村公路建设养护和管理，促进我省农村公路又快又好地发展，显得尤为紧迫和重要。这些问题主要反映在以下几个方面：

(一)农村公路建养管的责任主体不明确。在农村公路建设和养护管理上，有的以县（市）政府为主，有的以县级交通主管部门为主，有的以县级公路管理机构为主。由于农村公路建设和养护责任主体的多重性和不明晰，导致通村公路建设、养护和管理责任主体的错位和缺位，严重影响了农村公路建设的加快发展和养护管理的正常开展，特别是非列养的农村公路，主要包括部分乡道和全部村道，由于未明确乡镇政府及村委会为责任主体，加上资金缺乏，使非列养公路大部分处于失养、失管状态，影响了农村公路的正常使用和效益的发挥。

(二)农村公路建设、养护和管理缺乏稳定的资金来源。近年来，国家和省加大了农村公路建设的投入力度，例如国家下达了国债资金、扶贫资金以及省定额补助资金，但这些资金都是引导性和补助性质的，农村公路建设资金主要依靠地方自筹。由于地方财政没有固定的资金投入，有的甚至没有资金投入，其自筹资金基本上是通过农民投工、投劳、企业或个人捐款等方式筹集。实施农村费税改革后，农民的投工投劳必须按“一事一议”方式进行，加之非列养的农村公路没有相应的养护管理资金来源。因此，农村公路建设、养护和管理缺乏稳定的资金保障。

（三）农村公路管理法律法规体系不健全。从法律层面来看，虽然我国公路建设管理有《公路法》为依据，但《公路法》对农村公路中的乡道只作出了原则性规定，具体化和操作性不够，而对村道由谁建设、养护和管理并没有明确规定。随着社会主义新农村建设这一战略任务的实施，农村公路建设、养护和管理缺乏具有法律效力的统一规范等问题日益突出。

考虑到以上各种因素，我们认为，制订《湖北省农村公路条例》，从根本上规范我省农村公路的建设、养护和管理，使我省农村公路的发展走上法治化、规范化的轨道，是十分必要的。

二、起草过程

2003年以来，省交通厅组织农村公路立法前期工作专班，认真研究有关法律、法规和政策，在参考我省恩施、五峰、长阳等地乡村公路自治条例的基础上，学习借鉴了其他省、自治区、直辖市农村公路建设、养护和管理的经验做法，开展了较长时间的酝酿、调研和起草工作。2004年，省人大将《湖北省农村公路条例》列入规划项目；2005年列入立法预备和调研项目；2006年列入年度立法计划项目。为切实做好《湖北省农村公路条例》立法工作，省交通厅成立了立法领导小组和工作专班。2006年3月省人大财经委、省政府法制办分别赴黄冈、黄石、鄂州及谷城五山、潜江等地开展了省内立法调研；省人大财经委还分别赴北京、山东进行了省外立法调研。结合调研情况，省交通厅邀请中南财经政法大学法律专家进行了法律论证；邀请建设、养护管理技术专家及县(市)从事农村公路工作的基层人员进行了技术论证。在此基础上，省交通厅对《草案(送审稿)》进行了认真修改，并于2006年6月将《草案(送审稿)》上报省人民政府。

政府法制办收到送审稿后，征求了省直有关部门的吸收了省内外调研成果，开展了专题调研和法律论证。

2006年10月30日，省政府常务会审议并通过了《草案》。

三、对几个主要问题的说明

(一)关于农村公路建设、养护、管理责任主体

为了保证农村公路的建设、养护和管理责任的落实，《草案》第四条规定“县级人民政府是农村公路建设、养护和管理的责任主体。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的农村公路工作。乡级人民政府具体负责本行政区域内乡道的建设手口养护。村民委员会在当地人民政府指导协调下，负责村道的建设、养护和管理。”主要理由：

一是符合国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》关于“县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体”的精神以及农村公路管理的实际。

二是符合《公路法》第八条关于“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”和“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”的规定。

三是符合《村民委员会组织法》第五条关于“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定。

（二）关于农村公路规划和建设

一是确立了规划原则和编制权限。《草案》确立了农村公路的规划原则(第八条)。同时，《草案》结合农村公路实际，明确了规划的编制权限，还特别规定“农村公路渡口及农村客运站场设施应当与农村公路统一规划、统一标准、同步建设”(第九条)。这些规定符合交通部关于农村公路渡口和客运站场是农村公路的延伸等原则要求，有利于避免农村公路的无序发展和重复建设，有利于实现国家提出的社会主义新农村公路建设“路、运、站一体化”的目标。

二是明确了建设标准。针对我省农村公路建设标准不统一的问题，《草案》结合实际作出了原则规定。既考虑了农村公路建设的特殊性，规定“农村公路建设应当利用现有道路进行改建和扩建”，同时，又兼顾农村公路发展的可行性，规定“县道按照不低于三级公路技术标准建设，乡道应当按照不低于四级公路技术标准建设，村道建设标准应当根据当地实际需要和经济条件确定，一般不宜低于四级公路下限标准。”(第十条)

三是建立了安全质量管理制度。农村公路建设安全质量是人民群众关注的焦点，也是实现农村公路健康发展的重要保障。《草案》针对我省农村公路建设质量控制不严、监管不力、质量保证制度不够完善、工程验收不够落实等问题，明确了农村公路建设招标的原则、范围及组织形式(第十二条)，确定了农村公路建设项目设计、施工、监理单位选择的条件和范围(第十三条、第十五条、第十六条)，建立了施工许可制度(第十四条)，明确了交通主管部门及乡(镇)人民政府的质量监督职责(第十七条)，建立了工程质量责任、安全生产责任追究制及质量保证金制度(第十八条)，建立了农村公路建设项目交工、竣工验收制度(第十九条)。

(三)关于农村公路养护

重点明确了农村公路养护的组织形式。长期以来，农村公路养护缺乏有组织的管理，处于自发的、低水平的状态。近年来，我省不少地方在养护的组织形式上，进行了成功的探索，有的乡、村采取委托管养或建立管养协会等群众性自治组织等形式，有效解决了乡道和村道的日常养护问题。为把这种做法作为一种制度固定下来，形成长效养护机制，《草案》规定“乡道、村道的日常养护由沿线乡(镇)人民政府、村民委员会采取群众自治性养护组织或者其它养护组织形式进行。”(第二十二条第三款)。

(四)关于农村公路的资金筹集

一是建立了资金筹集机制。基于农村公路具有显著的社会公益属性和公共产品的特点，确立稳定的农村公路资金来源，开辟固定的资金筹集渠道十分必要。为此，《草案》规定“地方各级人民政府应当建立政府投资为主、农村村组(社区)为辅、社会各界共同参与的农村公路建设、养护和管理资金筹集机制”(第二十九条)。明确农村公路建设、养护和管理可以“通过公路沿线受益单位、社会企业和个人捐款，村民委员会采取‘一事一议’、投工投劳等方式筹集”(第三十三条第一款)，但对农村公路建设不得增加农民负担，不得损害农民利益，不得采用强制手段向单位和个人集资作出了特别规定(第三十三条第二款)。

二是明确了非列养农村公路养护管理资金来源。为了做到有路必养，国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》明确要求“地方人民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算安排必要的财政资金，保证农村公路基本养护”。“随着农村公路里程的增加和地方财力的增长，用于农村公路养护的财政资金要逐步增加”。通过对“十五”期间全省各地县级人民政府财政收入情况和实际投入农村公路建设养护资金情况进行分析测算，在充分调研论证和取得相关部门共识的基础上，根据实际需要和可能，《草案》规定“非列养农村公路养护管理资金由县级人民政府财政按照每年每公里不低于一千元的标准筹措安排”(第三十条)。这为建立农村公路养管长效机制提供了重要的基础和支撑保障。

以上报告，请予审议。