——2007年9月24日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

省人大常委会副秘书长法规工作室主任   张绍明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委托，现就《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法(草案)》（以下简称《实施办法（草案）》）的有关情况作如下说明：

一、制定《实施办法》的必要性

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）已于2007年1月1日起施行。该法第四十七条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”为了贯彻实施监督法，保障我省各级人大常委会依法行使监督职权，今年初，省十届人大五次会议决定废止《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督条例》，并要求省人大常委会依照监督法的规定，在认真总结经验的基础上，抓紧制定《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》。同时，我省各级人大常委会贯彻实施监督法半年多来，实践中也遇到了一些实际问题，如常委会组成人员审议意见形成以及督促落实、规范性文件的具体范围及其审查程序、监督工作向代表通报和向社会公开的具体内容以及形式等不够明确，需要作出具体规定，保障落实；对监督工作中一些薄弱部分，如计划、预算监督和组织跟踪检查等，还需要进一步增强针对性和刚性；我省监督条例废止后，各级人大常委会多年来开展监督工作积累的一些成功经验，如对垂直管理机关开展监督、开展工作评议等，需要通过立法予以认可；等等。8月初省人大常委会召开的全省市州人大常委会主任座谈会上，各市州人大常委会一致建议尽快制定我省监督法实施办法。因此，为了更好地贯彻实施监督法、落实省十届人大五次会议决定精神，解决好我省各级人大常委会监督工作中的实际问题，制定监督法实施办法十分必要。

二、《实施办法（草案）》的起草过程

今年年初，省人大常委会将制定监督法实施办法列入了常委会本年度立法计划，并成立了由法规工作室和内司委、财经委、预工委办公室有关同志组成的监督法实施办法起草小组。为了做好起草工作，6月初，起草小组着手就制定监督法实施办法的指导思想、起草思路及工作安排等进行研究；7月中旬，起草小组到武汉市、黄石市、黄冈市、荆州市、荆门市等地进行立法调研，就制定实施办法听取当地各方面的意见和建议；8月初，起草小组认真学习了省人大常委会主任杨永良、副主任邓道坤在全省市州人大常委会主任座谈会上的讲话，并收集整理了各地对制定我省监督法实施办法的意见和建议。8月6日，邓道坤、朱纯宣副主任亲自参加了起草小组工作会，就起草好监督法实施办法作了重要指示。按照常委会领导讲话精神，起草小组在吃透监督法以及与监督工作相关的法律法规精神的基础上，结合多年来我省各级人大常委会的监督工作经验和各方面的意见，研究起草了监督法实施办法草案征求意见稿，于8月20日印发在鄂全国人大代表、省人大代表，省人大各专（工）委，各市、州、直管市、神农架林区人大常委会，省人民政府及其有关部门、省高级人民法院、省人民检察院，省委有关工作部门，有关社会团体和大型企业事业单位，省人大常委会立法顾问组成员和省人大机关等，共1200份，广泛征求意见；并委托各市、州人大常委会，统一收集所辖各区、县人大常委会的意见。截止9月14日，共反馈意见312条，各方面普遍认为，制定监督法实施办法很有必要，草案征求意见稿比较具体全面、具有较强的针对性和可操作性，希望尽快出台。9月15日至16日，起草小组在逐条研究了各方面意见基础上，对征求意见稿进一步作了修改。9月17日，经主任会议审议，形成了《实施办法（草案）》，并决定提请本次常委会会议审议。

三、《实施办法（草案）》的起草思路和基本框架

《实施办法（草案）》共十章、六十五条，其主要脉络是按照监督法的具体规定展开，重点解决我省各级人大常委会在监督工作中的实际问题，其中百分之九十以上的条文是对监督法的具体化，对重点问题深化以及适度的创新，不照抄照搬上位法。在具体起草过程中主要考虑了以下四个方面：一是从法规草案的结构和篇幅上，遵循监督法的框架体系，不追求大而全和面面俱到;二是重点放在对专项工作报告，计划、预算和审计报告，执法检查，规范性文件备案审查等常态监督工作规定上，非常态监督作必要地衔接，并尽可能不与上位法重复;三是注意与国家和我省制定的其他相关法律规范在内容上的衔接和一致性;四是充分吸收我省各地人大常委会多年来依法开展监督工作的一些有效的做法。按照全国人大的有关精神，坚持体现：上位法有原则规定，实践经验比较成熟的，予以细化、充实，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作出规定的，作出原则规定，留下实践空间；上位法未作出规定且缺乏实践经验、各方面意见又不一致的，暂不作规定，为今后的补充完善留有余地。

四、《实施办法（草案）》的主要内容

（一）关于听取和审议专项工作报告

听取和审议专项工作报告，是监督法确定的人大常委会监督一府两院的主要的、基本的形式，也是需要具体化，增强可操作性的重点方面。《实施办法（草案）》在监督法的基础上，对专项工作报告年度计划的形成，专项工作报告的提出、研究、反馈意见程序以及报告人和材料要求，组织开展工作评议，审议意见的形成和研究处理以及处理情况的报告等问题作了具体规定。同时，为了确保审议意见的落实，第十八条重点就人大常委会对审议意见研究处理情况报告的处理，尤其是补充报告、重新报告等事项予以具体化。

（二）关于对计划、预算执行情况的监督

对计划、预算执行情况的监督，是人大常委会对政府工作进行监督的主要内容之一，也是贯彻实施监督法亟待加强的重点部分。《实施办法（草案）》着重从以下四个方面作了规定：一是明确了决算草案和计划、预算执行情况报告的审批时限以及内容要求；二是明确了计划、预算调整需要报人大常委会审查和批准的具体情形；三是明确了决算草案和计划、预算执行情况报告的审查重点；四是明确了审查和批准决算的同时听取和审议本级人民政府提出的审计工作报告，并对审计工作报告的内容以及对审计问题整改情况的报告和处理作了具体规定。需要说明的是，《实施办法（草案）》第二十条规定，人民政府预计本级预算收入（支出）总额超过原批准的预算收入（支出）总额一定比例的，应当报本级人大常委会审查批准。其中，对省一级的比例按照省人大常委会有关决定，仍明确为“百分之三”；对市、州和县级，考虑到各个地方、不同级别的财政情况差异较大，确定比例范围为“百分之一至百分之三”，并授权由各地人大常委会根据本地实际情况，在这一比例范围内具体确定，这样比较符合实际和可行。

此外，为了充分发挥有关专门（工作）委员会的作用，《实施办法（草案）》还对财政经济委员会或者常务委员会有关工作机构围绕人大常委会对计划、预算执行情况的监督开展前期审查及相关的审查内容、方式等，作了具体规定。

（三）关于法律、法规实施情况的检查

法律、法规实施情况的检查，即执法检查，是各级人大常委会行使监督职权经常运用的重要方式之一。《实施办法（草案）》主要对执法检查方案的制定、执法检查组的组成、执法检查的方法、与法律法规实施主管机关的互动配合以及执法检查与专项工作报告的互动作了具体规定。同时，为了进一步增强监督实效，《实施办法（草案）》第三十七条对跟踪检查作了规定，即：“常务委员会根据下列情况可以依法组织执法情况跟踪检查：（一）法律、法规实施主管机关整改工作措施不力，常务委员会组成人员多数不满意的；（二）法律、法规实施主管机关已经采取措施，但实现整改目标需要一个过程，有必要进行跟踪检查的；（三）执法检查中发现的重大问题以及其他情况需要进行跟踪检查的。……”

（四）关于规范性文件备案审查

监督法设专章对“规范性文件备案审查”作了规定，在第二十九条中授权省一级人大常委会就审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，参照立法法的有关规定，作出具体规定。据此，《实施办法（草案）》在去年省人大常委会主任会议通过的《关于办理报送省人大常委会备案的规范性文件审查工作的意见》的基础上，结合各地工作实际和意见，对规范性文件的范围，规范性文件报送备案的主体、时间和形式，规范性文件的审查和处理以及规范性文件的被动审查作了具体规定。

此外，按照监督法的规定和全国人大法工委的有关精神，政府有关部门及人民法院、人民检察院的有关文件，不在本级人大常委会备案范围，为了贯彻实施监督法，同时保障法律、法规在本地区的正确实施，《实施办法（草案）》第四十五条规定，人大常委会发现本级人民政府所属工作部门制定的文件有不适当情形的，可以交由本级人民政府研究处理；发现本行政区域其他国家机关或者不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关的文件有不适当情形的，可以通过上一级常务委员会向其上一级主管部门提出。

（五）关于询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定

询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定是人大常委会三种非常态的监督形式。监督法对这三种监督形式已有规定，《实施办法（草案）》主要是作了必要的补充规定，并与上位法衔接，如询问和质询的答复，特定问题调查委员会的组成、调查形式、调查时限以及调查报告的形成，撤职案的提出、说明以及撤职案的调查等。

（六）关于其他规定

《实施办法（草案）》对人大常委会行使监督职权过程中的一些共性事项和需要专门规定的事项，在第九章“其他规定”中集中作了规定：一是根据地方组织法以及我省多年来的监督实践，明确了对本行政区域实行垂直管理的机关进行监督；二是明确了对群众来信来访的处理方式及相关的综合分析、报告制度；三是按照监督法的有关精神，由“个案监督”转向对执法中存在的普遍性、倾向性问题的“类案监督”；明确了对人大常委会在行使监督职权过程中发现重大涉嫌违法问题或者执法中存在的普遍性、倾向性问题的处理方式；四是明确了人大常委会行使监督职权向代表通报、向社会公开的内容以及具体形式；五是规定了违反监督法和本办法有关规定的责任追究形式。

《实施办法（草案）》以及以上说明，请予审议。