——2012年7月23日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

省人大内务司法委员会主任委员   张儒芝

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人大内务司法委员会委托，现就《湖北省流动人口服务和管理条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明，请连同草案一并审议。

一、制定条例的必要性

目前，全国流动人口已达2.21亿。2011年我省流动人口接近1200万人，其中流入人口首次突破400万。流动人口问题已经成为经济社会建设中的一个重大问题，被中央综治委列为当前影响社会和谐稳定的六个突出问题之首。党中央、国务院高度重视流动人口服务和管理工作，对完善工作机制、制定法律法规提出了具体要求。省委、省政府对此也十分重视，2010年7月21日省委常委会专题研究了我省流动人口服务和管理工作，决定“同意省委政法委、省综治办报请省人大出台流动人口服务和管理条例”。

（一）制定条例是维护流动人口合法权益的迫切需要。流动人口在为居住地经济社会发展作贡献的同时，却不能与居住地常住户籍居民平等享受权益保障和公共服务，在政治权利、劳动就业、社会保障、社会保险、计划生育保障、住房保障、子女入园入学等方面还面临不少困难。由于缺乏专门保障流动人口权益的法律法规，侵犯流动人口权益的案件时有发生。因此，迫切需要出台条例，为流动人口的权益保障和公共服务提供法律依据。

（二）制定条例是社会管理创新和经济社会全面协调发展的现实要求。流动人口在促进居住地经济社会发展的同时，也给城市公共服务、社会管理带来了巨大的压力和挑战，流动人口犯罪率居高不下，部分地方流动人口犯罪占犯罪总量的50%以上。特别是随着城镇化建设进程的加快，改革户籍人口与流动人口分类管理体制、建立流入地与流出地协调配合工作机制、预防和打击流动人口违法犯罪等一系列工作，都需要加强和创新社会管理。制定条例既是坚持以人为本、改善民生的需要，也是加强和创新社会管理的现实要求。

（三）制定条例是推进流动人口服务和管理工作法制化的内在要求。由于国家没有统一的流动人口服务和管理法律法规，我省也没有出台法规和政府规章，流动人口服务和管理工作主要依据国家和省的相关政策，缺乏统一性、权威性、约束性强的法律依据，存在政策不统一、体制不顺畅、机制不完善、服务和保障不到位、法律责任不明确等突出问题，这些问题亟待出台地方性法规予以规范和解决。

（四）立法时机基本成熟。一是全省在流动人口服务和管理工作方面积累了一些成功作法和经验。特别是2010年全省开展的“实有人口、实有房屋全覆盖”工作为立法打下了坚实的基础。二是正在进行的户籍管理制度改革将有效解决城乡二元结构问题和流动人口的社会保障等问题。三是全国已有12个省（市、自治区）出台了流动人口服务和管理的地方性法规或者政府规章，为我省立法提供了可资借鉴的经验和参考。

二、条例草案起草过程

2011年底，省流动人口服务和管理领导小组办公室在充分调研论证、召开省直部门协调会和专家论证会的基础上，起草了条例草案代拟稿，并向省人大常委会报送了立法建议。省人大常委会将条例列为今年的立法计划项目。今年3月，省人大内务司法委员会决定直接主持起草条例草案，拟定了立法工作方案报省人大常委会领导审定，并征求了省政府有关领导意见，与省综治办、省公安厅共同成立了草案起草小组。草案起草小组对条例草案代拟稿的内容及条例的体例结构、章节顺序、文字表述进行了认真研究并逐条修改十多次，形成草案征求意见稿，印发省人大常委会法规工作室、省人大内务司法委员会组成人员及各市、州、直管市、神农架林区人大和省流动人口服务和管理领导小组27家成员单位、省政府法制办及其他相关部门和单位广泛征求意见。省人大常委会副主任范兴元及省人大内务司法委员会领导分别带队赴武汉、襄阳、咸宁开展立法调研，并赴山西省进行立法考察。在此基础上，草案起草小组再次对草案征求意见稿逐条进行了认真研究和修改。2012年7月13日，省人大内务司法委员会召开第37次会议审议通过了条例草案，建议提请本次常委会会议审议。

三、几个主要问题的说明

（一）条例草案的主要内容

条例草案共设总则、居住与管理、权益保障与服务、法律责任、附则等5章54条。草案坚持以人为本、突出对流动人口的权益保障，坚持服务为先理念，寓管理于服务中，通过实行居住登记和居住证制度，加强对流动人口权益保障和服务工作，以充分发挥流动人口对居住地经济社会发展的积极作用；同时加强对流动人口的规范管理特别是对重点人口的治安管理，以有效遏制部分地方流动人口的治安和违法犯罪问题。

（二）关于构建流动人口服务和管理体系

条例草案总则明确了政府统一领导、社会管理综合治理委员会综合协调、公安机关管理为主、各部门各司其职、单位与公民参与的流动人口服务和管理工作的管理体制以及建立省、市（州）、县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）五级服务和管理网络。总则还对相关政府部门和单位及个人职责、人口信息综合管理平台建设、流动人口动态管理机制等作出了明确的规定。

（三）关于实施居住证制度，强化居住服务与管理

条例草案第二章规定了居住登记、居住证和房屋出租登记备案制度。条例草案规定房屋出租人、用工单位、中介机构督促流动人口申报居住登记和办理居住证制度，落实“以证管人”；规定坚持“谁出租、谁负责”的原则，规范房屋租赁行为，全面实行出租房屋登记备案，将相关经营单位和个人纳入管理范围，落实“以房管人”；规定用工单位用工信息登记、采集、报告制度，指导督促用工单位、职业中介机构按时申报流动务工人员信息，落实“以业管人”。

（四）关于流动人口权益保障和公共服务

条例草案第三章对流动人口及居住证持有人、流动人口特殊人群享有的权益和公共服务分别作了列举性规定，逐一明确了政府相关部门为流动人口提供就业服务、社会保险保障、法律服务和法律援助保障、计划生育服务保障、子女教育保障、住房保障、卫生保障、文化权益保障、工商保障、户籍保障、救助保障、民主政治权利保障的义务与责任，同时规定了政府服务与权益保障机制，明确了乡镇街道的服务保障职能及用人单位和经营业主的保障义务、执法管理人员的义务、权利救济渠道，以逐步实现公共服务和权益保障均等化。

（五）关于法律责任

条例草案对违反居住登记及注销行为、非法扣押居住证、伪造居住证等行为规定了明确的处罚措施。同时，为使“以证管人、以房管人、以业管人”落到实处，对相关经营单位和个人的法律责任进行了明确规定。草案还对公安机关、流动人口服务管理机构和国家机关及其工作人员的义务和法律责任作出了规定。