——2012年9月25日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

省人大法制委员会副主任委员    徐德文

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2012年7月25日,省十一届人大常委会第三十一次会议对《湖北省流动人口服务和管理条例(草案)》(以下简称条例草案)进行了审议。常委会组成人员认为，流动人口服务和管理工作，是加强和创新社会管理的重要内容。为了保障流动人口的合法权益，加强流动人口的服务和管理，引导人口合理有序流动，维护社会和谐稳定，促进经济社会协调发展，制定本条例非常必要；同时，也提出了一些具体修改意见，建议作进一步研究修改后，提请下次常委会会议审议。 

会后，按照主任会议意见，常委会办公厅将条例草案送省政府主要领导同志征求意见。省政府高度重视，组织有关方面进行专题研究，并提出了书面意见。7月30日，法规工作室将条例草案在省人大网站公布征求社会各界意见。8月中下旬，省人大常委会副主任刘友凡及法制委员会、内务司法委员会、法规工作室相关负责人先后到宜昌、荆门、武汉开展立法调研，就条例草案中的重点问题听取当地人大、政府及其有关部门以及部分社区、居委会负责人和流动人口代表的意见，并实地察看了当地创新社会管理、改进流动人口服务管理工作情况。9月3日至5日，法规工作室会同省综治办根据省政府意见、常委会组成人员审议意见以及相关方面意见，并结合制度廉洁性评估，对条例草案进行了认真研究修改，形成了条例草案修改稿，印发省人大内司委，省政府办公厅、法制办以及相关部门，省综治办等征求意见。9月14日，法制委员会召开会议，对条例草案进行了审议，省人大内务司法委员会有关负责人列席了会议。现将审议修改情况报告如下：

一、关于条例草案的修改思路和重点。人口流动是经济发展、社会开放的具体表现。长期以来，流动人口为促进人力资源等生产要素优化配置，促进经济社会发展作出了重要贡献，与此同时，流动人口的服务和管理出现了一些新情况新问题，尤其是流动人口的一些合法权益，如劳动报酬、社会保险、子女就学、住房、医疗等，往往得不到充分保证，不能享受与居住地户籍居民均等化的基本公共服务。法制委员会研究认为，制定我省流动人口服务和管理条例，要坚持以人为本、服务为先，立足湖北实际，体现宪法和法律保障公民权利的基本精神，体现我省流动人口服务管理的成功经验，体现创新社会管理的具体要求，体现流动人口共享改革发展成果的热切期盼，统筹流入人口和流出人口，重点突出维护流动人口的合法权益，完善政府服务管理体制机制，强化职能部门公共服务责任，逐步实现基本公共服务均等化，促进流动人口融入当地社会，保障经济社会协调发展和人民群众安居乐业。据此，建议对条例的结构作相应调整，增加一章“流动人口的权益”作为第二章，将第三章“服务与保障”修改为“基本公共服务”，将第二章“居住与管理”修改为“社会融合和管理创新”作为第四章，并对草案条款顺序重新作调整，充实一些具体规定，使其立法理念、立法宗旨和立法重点更加清晰、更加明确。   

二、关于流动人口服务管理的工作方针。省政府提出，要积极引导人口合理有序流动，发挥流动人口在经济社会发展中的重要作用。有的委员和内务司法委员会提出，我省是劳务输出大省，条例的调整范围应当统筹流入人口和流出人口；有的委员提出，流动人口服务管理应当寓管理于服务中，以服务为主，在服务中改进管理。综合研究这些意见，法制委员会建议在条例草案第二条中增加规定：“流动人口，包括流入人口和流出人口。”将第三条流动人口服务和管理的工作方针修改为：“坚持以人为本、服务为先、公平对待、规范管理”，“有利于保障流动人口的合法权益，有利于流动人口融入当地社会，有利于社会管理创新，有利于人口有序流动。”（草案二审稿第二条、第三条）

三、关于流动人口的权益。有的委员和地方提出，依法保障流动人口的合法权益，是做好流动人口服务和管理工作的重要内容，建议进一步明确流动人口在居住地享有的合法权益。根据委员意见，法制委员会建议在新增设的“流动人口的权益”一章中，对流动人口的权益分民主政治、劳动就业、社会保险、子女就学、公共卫生、住房保障、法律服务以及农民工土地承包经营权等方面，进行表述。同时，还对流动人口遵守法律法规、居住地社会秩序、社区居民自治章程和公约等义务作了规定。（草案二审稿第二章）   

四、关于基本公共服务。有的委员和地方建议，各级政府应当提供均等化的基本公共服务，保障流动人口的合法权益。省政府提出，实现流动人口和户籍人口基本公共服务均等化，是一个渐进的过程，建议条例兼顾方向性、趋势性要求与现实可能性的结合。根据国家和省有关文件精神，法制委员会研究认为，各级政府及其有关部门应当针对流动人口最核心、最现实、最突出的问题，提高公共服务保障水平，逐步实现基本公共服务均等化。据此，法制委员会建议：一是将条例草案第二十七条修改为县级以上人民政府“建立完善流动人口服务保障机制，将流动人口的劳动就业、社会保障、公共教育、医疗卫生、住房租购、计划生育和法律服务等，纳入当地基本公共服务范围，在编制城乡规划、建设公用设施、制定公共服务政策等方面统筹兼顾、合理安排、公平对待、增加投入，提高城市公共承载能力，保障流动人口合法权益。”二是增加规定，流动人口流入地和流出地的政府完善协作机制，建立流动人口信息通报制度，加强沟通协调，实现工作对接；根据实际需要在流动人口主要输出地设立驻外劳务服务机构，开展维权服务。此外，还对流出地政府保障留守老人、妇女、儿童的权益作出规定。三是明确相关部门的公共服务职责，突出工作重点，如人力资源和社会保障部门重点是提供就业指导、就业培训、规范职业中介市场，督促签订劳动合同，建立工资支付保障制度和社会保险体系，加强劳动保障监察等；教育部门重点在保障流动人口随迁子女平等接受义务教育，制定流动人口随迁子女在居住地参加升学考试的政策等。（草案二审稿第三章）

五、关于社会融合。有的委员提出，应当积极引导流动人口融入当地社会，维护社会和谐稳定，促进人民群众安居乐业。据此，法制委员会建议增加规定：一是各级政府应当在全社会营造理解、尊重、关心流动人口的良好氛围，提高公众平等对待、热情服务流动人口的意识；二是加强城乡社区建设，健全以社区为基础的流动人口服务管理体系，为流动人口提供方便、快捷的社会服务，发挥社区的社会融合功能，促进流动人口融入当地社会；三是根据经济社会发展水平和城市综合承载能力，科学合理编制人口发展规划，积极稳妥推进户籍管理制度改革，探索建立城乡统一的户口登记制度，引导和促进城乡社会融合。（草案二审稿三十九条、四十条、第四十一条）

六、关于管理创新。有的委员提出，条例应当认真总结我省近年来开展流动人口服务和管理工作，创新社会管理的成功经验，特别是在城镇社区推行网格化管理的成功作法。据此，法制委员会建议增加规定：县级以上人民政府逐步将流动人口服务和管理纳入社区网格化服务管理范畴，完善政务服务信息管理平台，实现流动人口服务和管理信息与公安、人力资源和社会保障、教育、卫生、房屋管理、计划生育、民政等部门信息资源的互联共享，整合管理资源，建立流动人口信息实时采集录入以及跟进服务、跟进管理机制，提高流动人口服务管理效能和水平。同时还对政府购买公共服务，聘用流动人口协管员，协助开展综合服务工作，以及开展社区自治，提高流动人口自我管理、自我教育、自我服务能力等作出规定。（草案二审稿第四十条、第四十二条）

七、关于居住管理。有的委员和地方提出，条例草案有关居住管理的规定，可以本着便民利民的原则适当简化。有的委员提出，有关办理居住登记的期限规定，可再斟酌。有关部门建议，规范流动人口管理，以更好地保障其合法权益。据此，法制委员会建议：一是按照国家有关规定，进一步明确流动人口居住登记和居住证制度。二是将流动人口办理居住登记的期限规定由“三日”修改为“七日”，同时增加规定：“居住在具有本地户籍的亲属家中的流动人口，居住时间在十五日以下的，可以不办理居住登记。公安派出所、社区流动人口服务和管理站应当为流动人口办理居住登记提供方便。三是增加规定，未满十六周岁或者已满六十周岁的，在居住地探亲、就医、旅游、出差的流动人口等，可以不申领居住证。同时，删去了居住证年检等的有关内容。四是对有关出租房屋登记报告的相关内容作了适当精简。（草案二审稿第四十三条、第四十四条、第四十六条、第五十二条）

八、关于法律责任。有的委员提出，对侵犯流动人口合法权益的行为应当明确法律责任；也有的委员提出法律责任部分罚款内容较多、幅度较大，建议适当缩减。据此，同时考虑到对侵犯流动人口合法权益的有些违法行为，相关法律法规已有明确规定，可作衔接规定。法制委员会建议，增加一条规定：“违反本条例规定，侵犯流动人口民主政治、劳动就业、社会保障、子女教育、医疗卫生、计划生育等合法权益的，按照相关法律法规的规定进行处罚。”同时，删去第四十六条流动人口不按规定申报居住登记、申领居住证的罚款内容；并将该条第二款中的罚款幅度“1000元以上1万元以下罚款”修改为“1000元以上5000元以下罚款”，并删去第四十九条第二款、第三款处罚内容。（草案二审稿第五章）

此外，根据常委会组成人员的意见，还对条例草案中的其他一些条款进行了补充完善、删减合并和文字修改。修改后的条例草案，增加了18条，删去了7条，合并了2条，条款数由54条变为63条。 

法制委员会已按照上述审议意见提出了《湖北省流动人口服务和管理条例（草案二审稿）》，建议提请本次常委会会议审议。 

草案二审稿和以上报告，请予审议。