——2015年5月25日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

湖北省公安厅常务副厅长　郭唐寅

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

省人大高度重视流动人口服务和管理立法及实施工作。2013年1月1日《湖北省流动人口服务和管理条例》（以下简称《条例》）正式施行，为抓好这项工作指明了方向、提供了遵循、注入了活力。下面，受省政府及省综治委实有人口工作领导小组委托，我就贯彻执行《条例》、全面加强流动人口服务和管理工作的情况作专题汇报，请予审议。

一、全省流动人口的基本情况

（一）全省流动人口基本概况

《条例》明确，流动人口是指离开户籍所在地县级行政区域到其他行政区域居住的人员，在设区市的市辖区之间流动的人员除外。流动人口包括流入人口和流出人口。截至2014年年底，全省登记流动人口11270955人，其中流出人口6577279人、流入人口4693676人，流出流入比为1.4∶1；男性7183068人、女性4087887人，性别比为1.75∶1；18周岁以下2083416人、18至60周岁7433419人、60周岁以上1754120人，各占18.5%、65.9%、15.6%。在流出人口中，流出地以十堰、襄阳、荆州、黄冈、咸宁等地为主，主要流向广东、江苏、浙江、北京、上海等经济发达省、市。在流入人口中，以年龄18至50周岁、初高中文化程度的人员为主，其中省外流入1465169人、占31.2%，省内流动3228507人、占68.8%，男性2970681人、占63.3%，女性1722995人、占36.7%，大多居住在企业宿舍、建筑工地、出租房屋。

从分布区域看，主要分布在大中城市，其中武汉最多，达298万余人，占63.6%，宜昌、十堰、襄阳、荆州各在22至20万间，荆门、黄冈各在17至15万间，孝感、咸宁、黄石、恩施、随州各在9至7万间，其他地方相对较少。

图1：全省流动人口基本概况 

 

图2：流入人口分布区域情况 

从流入原因看，以务工、经商、借读培训和投亲靠友为主，共3889179人，占总人数的82.8%。其中，务工2532244人、占65.1%，经商253574人、占6.5%，借读培训345359人、占8.9%，投亲靠友91395人、占2.3%。 

图3：流入人口流入原因情况 

从来自地区看，在省外流入人口中，河南24万余人，湖南13万余人，四川11万余人，重庆、江西、浙江各10万人左右，江苏8万余人，其他地方共约60万人。在省内流动人口中，襄阳最多，达33万余人，宜昌、十堰、荆州各31万左右，黄冈、孝感、咸宁、恩施各在28至23万间，其他地方共92万余人。

 

图4：流入人口来自地区情况

从居住时间看，居住五年以上的2627989人、占56.0%，半年至五年的1127420人、占24.0%，半年以下的93826人、占20.0%。

图5：流入人口居住时间情况

（二）全省流动人口主要特点

湖北地处中部、九省通衢，是人口大省、农业大省、科教大省。随着我省经济社会迅速发展、全省大局持续稳定、公共服务显著增强、区位优势更加凸显、就业机会明显增多，除了大量劳务输出，我省流入人口呈以下特点。一是流入人口逐年上升。从2010年的3861387人增至2014年的4693676人，年均增长率达5.4%。二是流向聚集态势增强。受区域经济、产业集聚、公共服务引导，流动人口流向集中趋势明显，流出外省人员出现回流，返乡务工创业增加，流动人口向中心城区聚集态势更强，如武汉主要集中在江汉、江岸、武昌、洪山等区。三是劳动年龄略有上升。因产业结构优化调整对流动务工人员学历、经历和技术要求提高，流动人口劳动年龄有所增长，从2011年的33.1岁增至2014年的33.7岁。四是随迁子女比例增加。城市教育资源丰富、环境良好，受政策惠及，不少流动人口未成年子女随迁接受城市教育。2014年流动人口6至15周岁子女随迁比例为62.5%，比2011年上升5.2%。五是婚育年龄普遍推迟。随着婚育观念转变、婚姻成本加大，流动人口婚育年龄整体推迟，2014年流动妇女平均初婚年龄达23.7岁。六是新生代比例过大半。随着老一代农民工年龄增大和逐步返乡，新生代农民工陆续进入城镇并成为农民工主体，2012年起比例已过半，呈持续上升趋势。

二、近年来全省流动人口服务和管理工作的主要做法

2013年以来，在省委的有力领导下，在省人大的监督支持下，各地、各部门根据省实有人口工作领导小组统一部署，坚持以“公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理”为方针，以均等化服务为目标，以贯彻《条例》为主线，以网格化管理为依托，以居住证制度为抓手，围绕中心、服务大局，主动作为、开拓创新，全面加强流动人口服务和管理工作，促进了社会持续和谐稳定，服务了全省经济社会发展。2014年全国综治工作考核中，流动人口服务和管理工作单项得分97.5，为我省创全国排名第二的历史最好成绩、连续10年评为全国综治工作优秀省份作出了积极贡献。

（一）突出社会治理，构建流动人口服务和管理工作大格局

省委、省政府高度重视流动人口服务和管理工作。省委书记、省人大常委会主任李鸿忠强调，积极创新社会治理，切实解决进城农民工就业、住房、社会保障、子女入学等问题，全力推进“五个湖北”建设。省长王国生要求，建立完善覆盖流动人口、方便可及的服务网络。2013年4月，省政府专题研究，决定将流动人口服务和管理工作纳入综治工作考评，并依托原“两实”工作领导小组，归并吸收原流动人口服务和管理工作领导小组职能，在综治委成立实有人口工作领导小组，由省综治委副主任、副省长、公安厅长曾欣任组长，省政府副秘书长和省综治办、省公安厅负责人任副组长，教育、民政、财政、人社、住建、卫计等24个单位为成员，办公室设在省公安厅。6月，省综治办在武汉市青山区召开全省贯彻落实《条例》现场推进会，要求各地各部门强化工作责任，依法源头治理，加强服务管理，维护和谐稳定。各市、州、县都成立实有人口工作领导小组及办公室，整合力量，实体运作。通过顶层设计、责任分工、考核倒逼等举措，全省形成了“党政领导、综治牵头、公安主力、部门协作、社会参与、社区承载、网格兜底”的工作格局，使各项工作平台更高、资源更广、力度更大、效果更好。

（二）坚持服务至上，推进流动人口基本公共服务均等化

各地、各部门坚持服务为本、寓管理于服务，针对性地研究制定政策，念好流动人口“衣食住行、业教医保”八字经，传递政府温暖，赢得群众满意。一是出台普惠政策。制定全省流动人口随迁子女接受义务教育及参加升学考试的政策，年落实中央和省奖补资金1.6亿余元，近30万名随迁子女入读公办学校，2014年2664名外省市来鄂学生就地高考。推进流动人口卫生和计划生育基本公共服务均等化工作，开展“优质服务年”活动，推动武汉国家级示范试点创建，全省覆盖率达85%。成立全省农民工工作领导小组，每年部署开展“春风行动”“雨露计划”等系列活动，2014年举办专场招聘会1045场次，提供岗位170余万个，提供免费服务50余万人次；连续两年开展“我为农民工办实事”活动，真办、快办惠及农民工的实事、好事80件。稳步推进农民工社会保险覆盖面，全省59.2万人参加城镇职工养老保险，65.95万人参加职工医疗保险，7.68万人参加居民医疗保险，105.35万人参加工伤保险。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，加大社会治理和帮扶力度，成效明显。二是保障合法权益。实施“彩虹计划”，建立企业工资平等协商机制，农民工人均月工资达3111.6元。加强农民工工资清欠工作，2014年清欠6.5亿元，办理法律援助案件6750件，挽回和避免经济损失1.9亿元，清欠率高于全国平均水平。坚持开展生活无着的流浪乞讨人员临时救助和困难流动群众应急救助，年救助量在10万人次以上。针对流动人口中超生问题突出、新生儿落户困难的实际，省公安厅、省卫计委在今年初制定《关于依法加强全省出生人口登记管理的十二条规定》，坚决实行出生人口登记“三脱钩”（与社会抚养费征收脱钩，与落实长效节育措施脱钩，与提供独生子女证、异地落户证明等无关材料脱钩），保障公民最基本的人身权利。第一季度全省新登325181人，其中70%以上属于流动人口非婚生、计划外生育人口，媒体点赞，群众好评。三是推动进城落户。实行以合法固定住所、合法稳定职业为基本准入条件，放宽人才引进、投靠落户、吸引资金落户政策，年均70余万农业转移人口市民化。开展“迎接新市民”、评选优秀（杰出）农民工活动，2013年以来共3.5万人在务工城镇落户。2014年7月，武汉出台高校毕业生落户新政，放宽落户年龄、毕业年限，降低就业创业门槛，半年吸纳近5万人。襄阳深化户籍制度改革，实行引进人才、投资经商、购房租房、流动人口“四个零门槛”落户政策。

（三）着眼平安根基，完善流动人口城乡网格化管理

针对流动人口带来的社会问题，各地、各部门坚持问题导向，依托城乡网格化管理，提升基层治理水平，掌握平安建设主动权。一是健全城乡社区网格。推行宜昌网格化管理经验，截至目前，全省城市社区网格化实现全覆盖，农村95%的村居完成网格化建设任务，2万余个城区网格、15万余个农村网格配备专兼职网格员30万人，初步建立起城乡一体、全域覆盖、资源整合、上下联动的网格化管理系统。坚持“二流财政、一流保障”，2014年省级财政筹措3亿元资金对各地实行以奖代补，带动各地投入15亿元，加强农村网格化服务管理平台建设。通过网格平台，在基层大力推行一站式、一条龙服务，流动人口办事办证“格中受理、网上办理、全程代理”，让群众少跑路，数据多跑腿。二是严格治安要素管控。省“两办”出台加强单位内部治安保卫工作的意见，推行反恐防暴“十八个一律”，推进社会治安防控体系建设。全面整合“公安派出所、警务服务站、城乡安保队、单位保卫部、综治网格员、各类安保队”等基础支撑力量，以流动人口中的重点人员、重点人员中的流动人口为关注对象，推动“全警三员”（全警都是信息员、情报员、战斗员）向“全民三员”延伸，动态稳控各类重点人员43万余人，实现“动知去向、行知轨迹”；流动人口违法犯罪率连续三年下降，2014年再降5%。三是排查化解矛盾纠纷。依托综治调解室、社区警务室、网格管理室“三个室”，整合社区专职工作者、社区民警、网格管理员“三支队伍”，全面收集社情民意、矛盾纠纷、治安隐患等各类信息，早发现、早上报、早预警，2014年共排查各类矛盾纠纷28万余起，化解27.4万余起，化解率97.85%，预防个人极端暴力事件工作居全国第一。去年，武汉市成功处置江西籍流动人口余友国携汽油、火药采取极端方式讨债案件。十堰“阵地防控”、孝昌“一村一警”、恩施“治安中心户”和“十户电话联防”、天门“几何防控”、石首“社区防控”等做法，在全省乃至全国形成亮点。去年11月，中央政法委、综治委在武汉召开深化平安中国建设现场会，规格高，规模大，效果好。

（四）创新科技手段，实行流动人口“一证通”居住证制度

建立居住证制度主要为了建立健全与居民居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。《条例》对此作出明确规定，省政府将其列为十件实事之一。为把实事办好、好事办实，省政府部署武汉、宜昌两地先行先试，组织赴广东、新疆学习考察，确定由省公安厅牵头推进。通过两年多努力，居住证制度全省推开，实现省内“一证通”，走在全国前列。一是做优管理平台。省财政一次性投入1500万元，依托政务网、公安网建成省级流动人口居住证管理平台，实现社会化采集、互联网申办、公安网审签、一站式服务，居住证全省样式统一，居住地栏采用高科技热敏材料，方便多次擦写，实现“一地办证、全省通用、换地登记、签注变更”。各级财政加大经费保障力度，落实基层终端采集设备费和首次申领居住证应免收的工本费。截至目前，市、县财政共投入经费2000余万元，868个派出所配备终端采集设备，免费办理居住证280余万张。二是做实服务保障。《条例》对流动人口的权益、基本公共服务、社会融合和管理创新等作出了具体规定。武汉、襄阳、宜昌等市明文规定流动人口享有的基本权益及公共服务。如武汉市政府出台《居住证管理办法》，规定持有居住证的非本市户籍人员可享受子女就学、传染病防治及儿童计划免疫保健、职业技能培训和鉴定、参选本市荣誉称号、申领驾照、机动车办牌、赴港澳签证等10项市民化权益。省公安厅针对流动人口办理因私出入境证件需回原籍的实际问题，出台新政规定，凡属我省常住户口而在省内非户籍地工作、学习、生活居住满一年（含）以上的人员，可就近在居住地市、县（区）公安机关办理普通护照等。三是做强信息支撑。出台《湖北省居住证办理工作规范》，明确流动人口信息采集包括婚姻状况、文化程度、居住处所、职业类别、联系电话等100余项内容。截至4月底，全省共登记流动人口450万余人，采录信息4.5亿条。顺应大数据、云计算等时代发展要求，依托电子政务平台、网格化综合信息系统和公安警综平台，实现公安、人社、民政、司法、房管等多部门信息资源互联互通、交换共享。其中，湖北公安云整合包括实有人口、流动人口等信息在内的各类数据3千余类3万亿条，运用信息化手段协助破案、追逃数均突破八成。宜昌将采集的流动人口信息与相关平台关联比对，3年来抓获在逃人员1024人。

三、下一步全省流动人口服务和管理工作的重点措施

虽然我省流动人口服务和管理工作取得了一定成效，但与全国先进省份相比，与流动人口期盼要求相比，还有一定差距，还存在一些问题。一是有的地方和部门思想认识还不高。少数地方和部门领导认识不高，没有把流动人口服务和管理工作拿上重要议事议程，仅当一般性工作，只作常规化部署，针对性研究、政策性支持、重点性推进不够；有的片面认为是公安机关职责，跟自己没多大关系。二是有些力量和资源整合共享还不够。有的地方顶层设计、统筹谋划不够；有的部门职责不具体、分工不明确，整体联动未形成；基层各类服务管理力量有机整合不够，合力有待增强；公安信息和教育、民政、人社、卫计、房产等部门社会信息仍然存在壁垒，资源难共享。三是有关体制和机制衔接运转还不畅。目前，省实有人口工作领导小组办公室设在省公安厅，但从“两实”管理工作以来，流动人口服务和管理职责一直在省综治办，现由省公安厅治安总队内设的一个户政管理大队兼顾组织协调工作，人员十分有限，难以适应形势任务需要。一些地方也有类似问题，体制上有一定障碍，机制上有待完善，工作相应受影响，职能难有效发挥。四是有效管理和公共服务创新还不强。一些地方和部门在服务管理上重流入人口轻流出人口，导致以流入地为主、流出地与流入地协调配合的服务管理机制没有真正形成，流动人口双向管控难以落实。由于地方财力有限、公共基础不足，在有些方面特别是改善流动人口民生方面还需要打破政策限制、消除利益藩篱、增加财政投入。下一步，我们将以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，立足当前、着眼长远，服务为先、民意导向，始终坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深入贯彻落实《条例》，抓紧推进户籍制度改革，不断完善居住证制度，积极推进城乡公共服务均等化，努力让流动人口享受市民化待遇、亲情化服务、人性化管理。 

（一）更加深化认识，形成齐抓共管“大合唱”

加强流动人口服务和管理工作，是政治工程、战略工程、基础工程，必须作为一件大事来抓。我们将认真研究、统筹推进，纳入绩效考评和综治考核，在政策上支持、经费上保障、工作上协调，切实调动政府各部门、社会各单位、基层各组织和广大人民群众共同参与，形成齐抓共管大格局。紧紧抓住根本性、基础性、源头性问题，重点研究分析，推动解决问题，强化督导检查，一级抓一级，层层抓落实。根据有关法律和国务院即将出台的《居住证管理办法》，适时提请修改我省《条例》，实现有效衔接。

（二）更加创新服务，推进市民待遇“全覆盖”

今年，抓紧出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《湖北省居住证管理办法》，在大中城市实行差别化落户政策，在武汉推行积分落户制度，积极推动农业转移人口市民化。结合户籍制度改革，进一步完善财政转移支付机制和办法，试点建立农业转移人口市民化成本分担机制，有效促进流动人口市民化待遇和城乡人口有序流动。因地制宜、分步推进，实现居住证梯次赋权，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农村转移人口在教育、就业、医疗、住房保障等方面的实际困难。

（三）更加做实网格，建强平安建设“支撑点”

社区单元网格是流动人口服务和管理的重要支撑点，网格做实做强，服务管理工作水平就会强，要始终把流动人口服务和管理工作的重心放在网格。我们将把网格化管理作为创新社会治理，加强流动人口服务管理的基础性工作来抓，整合资源力量，科学划分网格，搭建信息平台，实现互通共享，构建城乡一体的网格化服务管理体系。

（四）更加注重整合，提升服务管理“信息化”

紧紧依靠各级党委政府，充分发挥统揽全局的领导作用，强化综治部门协调多方的纽带作用和公安机关的主力军作用，采取出台政策、协调工作、建立机制等多种方式，加强区域性资源整合。特别要以社区网格化管理为依托，以信息化综合应用为推手，以夯实治安基础工作为重点，建立社会化信息采集体系，实现流动人口“全面采”“社会采”“重点采”，彻底消除管理“盲区”和“空白”，切实提升流动人口服务和管理实效。