根据省人大常委会2015年度工作计划安排，上半年，在省人大常委会副主任王玲的带领下，省人大农业与农村委员会就我省农业保险（含林业，以下简称“农保”）工作情况，先后到荆门、潜江、天门等实地调研，并赴江西、安徽进行了学习考察。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）主要农业险种和开展情况

按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协调推进”的原则，2007年8月，我省启动能繁母猪、奶牛、水稻保险试点，2010年，开展棉花和油菜保险试点， 2013年，启动森林保险试点。9年来，我省农保工作克难前行，试点范围逐步扩大，试点品种逐步增加，运行机制逐步完善，全省政策性农保工作得到较快发展，农业风险保障体系初步形成。

截至2014年底，我省开办的政策性农保有：水稻、油菜、棉花、能繁母猪、奶牛、森林6个险种。水稻、能繁母猪、奶牛保险三个险种基本覆盖全省，棉花、油菜、森林保险选择部分县市试点。其中，在天门开展了棉花保险试点，在潜江、钟祥、当阳、武穴、公安5县市开展了油菜保险试点，在神农架、房县、竹溪、丹江口、宜都、咸丰、恩施市、崇阳、通山、罗田、麻城、谷城、南漳、京山14个县市区开展了森林险试点。

在我省已开办6个农业险种中，水稻保险承保面积从2008年的2522万亩扩展到2014年的2725万亩，累计承保19593.97万亩，签单保费29.77亿元，支付直接赔款16.27亿元，提取巨灾风险准备金6亿元；油菜保险承保面积从2010年的117万亩增长到2014年的203.94万亩，累计承保993.34万亩，签单保费9933.37万元，赔付金额3304.82万元；棉花保险承保面积从2010年的64万亩到2014年的60.50万亩，基本持平，累计承保315.48万亩，签单保费8833.44万元，总赔付额4083.25万元；能繁母猪保险已覆盖全省，累计承保1588.84万头，实现保费收入9.5亿元，赔付金额6.36亿元；奶牛保险也覆盖全省，累计承保170598头，签单保费5561.48万元，赔款总额8387万元；森林保险累计承保公益林3321.91万亩、商品林772.61万亩，实收保费6141.81万元，赔付1182.7万元。

（二）我省主要险种的保额、费率及政策补贴情况（见表1）

表1  我省主要险种的保额、费率及政策补贴表 

二、工作成效

（一）保险覆盖面逐步扩大

截至2014年底，农保已覆盖全省13个市州、86个县区、804个乡镇、18112个村，累计参保农户达5551.39万户次，各类保险机构共实现保费收入34.01亿元，累计赔付保险金额19.6亿元，受益农户达3145.21万户。森林保险促进了林权抵押贷款工作的顺利开展，全省林权抵押面积达234.14万亩，贷款农户89.43万户，贷款金额70.25亿元，为林业发展注入了新的活力。

（二）农业抗风险能力不断提高

农保有效减轻了政府救灾抗灾压力，缓解了农民因灾返贫致贫的问题，在稳定农业生产、保障农民增收、促进农村经济社会发展等方面发挥了积极作用。2010年我省遭遇暴雨灾害，保险赔付水稻受灾严重的武汉、荆州、咸宁和监利金额达1.5亿元；2012年十堰、襄阳遭受特大暴雨灾害，荆门、随州持续干旱，获水稻保险赔款1.9亿元；2013年我省旱灾严重，保险赔款2.6亿元；2009年武汉爆发奶牛口蹄疫情，保险公司支付奶牛赔款1862.4万元。

（三）财政支农效应明显放大

截至2014年，全省累计投入财政保费补贴31.48亿元，为农业提供风险保障1108.58亿元，拓宽了财政资金支农渠道，放大支农效应，起到了“四两拨千斤”的作用。特别是带动各级财政资金的投入，仅2014年，各级财政农业补贴资金4.8286亿元，其中，中央财政配套2.5733亿元，省级1.7389亿元，县级0.5165亿元。同时，通过一对一的保险理赔，掌握了农业灾害的真实情况，促进精准救灾，提高了财政资金使用效率。

（四）农民防灾意识日益增强

随着农保工作不断深入，通过宣传引导、承保咨询、灾后理赔等，加深了农民对保险政策的理解，风险防范意识进一步提高，主动参保农户逐年增多，尤其是种养殖大户的需求日益强烈。天门黄潭镇水庙村村民吴永清说：“农保给农民吃了一颗定心丸，让我们心里有底，种田有了靠山。”

（五）部分特色险种成效显著

在开展政策性农保的同时，各地还结合实际，围绕发展现代农业，积极探索，开展了一系列的区域性特色农保业务。武汉开展“菜篮子”保险试点，市、区两级财政分别给予30%和30%-50%保费补贴，将蔬菜、玉米、西甜瓜、辣椒、钢架大棚等纳入地方财政补贴保障范畴，促进农业生产要素向特色优势品种聚集。2014年，由县级财政按比例给予养殖户保费补贴，在全省36个县（市、区）开展了育肥猪价格指数保险试点，即当育肥猪市场价格和玉米价格比值低于约定系数6:1时，保险公司按约定进行经济补偿。全年承保育肥猪118.93万头，保费收入2891万元，提供风险保障17.84万元。该险种保费规模、保障程度、承保头数均居全国领先地位。武汉、宜昌、潜江、大悟等地开展设施农业、烤烟、小龙虾养殖、茶叶等保险试点，都已成为政策性农保的有效补充。

三、主要问题

（一）重视程度不够发展不快

 我省农保工作起步较早，2008年在全国保费规模居第7位，中部六省居第2位,但发展速度不快，落后于周边省份。2013年我省农保规模居全国第14位，在中部六省居第4位，低于湖南、安徽、河南；2014年居全国第17位，在中部六省降至第5位，仅高于山西。我省油菜产量连续18年居全国第一位，棉花种植面积居全国第四位，但纳入中央财政补贴的油菜、棉花保险多年来一直停留在少数地区试点状态，未能全省铺开。而同属中部农业大省的安徽，2008年出资组建了地方专业农保公司，2009年将农保纳入省政府一号工程，作为各级政府目标考核内容，到2011年，粮棉油等大宗农作物基本实现全覆盖，承保率居全国第一。据财政部统计数据，2013年中央拨付财政补贴资金126.88亿元，其中拨付我省2.72亿元，仅占总额的2.12%，这与我省作为农业大省的地位不相称。究其原因与我省对农保认识偏差不无关系，一是将农保等同于商业保险，忽视了其惠农政策的功能，没有很好的形成“政府引导，市场运作，自主自愿，协同推进”的工作格局；二是认识程度不够高，没有认识到农保是新形势下依法治农和依法惠农的重要手段，特别是我国加入WTO后，农保是国际通行的补贴农业的绿箱政策；三是对农保服务农村深化改革的作用认识不够，特别是对其服务农村新型经营主体，促进土地流转和农业产业结构转型升级的作用认识不够。

（二）农保制度不够完善

一是财政配套补贴制度不完善。由于没有切合实际的实施细则，一方面，农业大县对农保的需求很大，但因为农业大县往往是财政小县，其财政配套补贴压力也很大，补贴配套的能力差，影响了农保的覆盖面，致使部分农户无法享受农业保险的惠农政策；另一方面，财政大县虽然有配套补贴能力，但受我省农保政策限制，无法采取进一步扩大农保覆盖面的财政补贴措施。二是保险经费管理制度不完善。在农保实际操作中，需要基层乡镇涉农机构及相关人员的协助与支持，其中产生的工作经费目前尚无明确的管理制度，客观上造成了农险费用的列支不规范和归集不准确。三是大灾风险分散机制不健全。农业生产是“露天工厂”，农业灾害发生的不规则性、突发性和巨灾性不断加剧。我省目前尚未建立财政支持、多方参与的较完善农业大灾风险分散体系，农保体系抵御大范围的自然灾害和重大传染性疫病的能力较弱，存在安全性、稳定性和可持续性不强的问题。四是没有建立保额、费率、保费等调整机制，导致保额、费率等近10年来一成不变，不适应农保发展需求。

（三）险种少覆盖面比较窄

中央财政提供保费补贴的农保险种有15个, 而我省仅开办水稻、油菜等6个险种。其中，森林、油菜、棉花还停留在试点阶段，油菜保险仅限于钟祥等5县市，占全省种植面积的10.8%，棉花保险仅在天门开展，占全省种植面积的10.2%。而中部邻省农保险种均多于我省，安徽开办了10个险种（见表2），湖南开办了9个险种，河南开办了14个险种，且多数实现了全覆盖。有些险种我省早应开办，但至今还在等待中。我省是生猪调出大省，“十二五”末生猪出栏数量将达到4500万头。但目前仅开办了少量商业性育肥猪保险试点，而湖南、河南、安徽、江西、四川、重庆等中部及周边省份基本实现了全覆盖,享受到了中央财政50%的保费补贴。对本地特色农产品保险也缺乏地方财政政策支持。我省是水产养殖大省，连续19年保持全国淡水产品总产量第一地位。水产养殖风险集中，对保险的需求也很大，但由于财政补贴政策缺位，导致出现养殖户交不起保费、保险公司不敢承保的尴尬局面。

 

表2  安徽省政策性农业保险试点品种、费率表

（四）保障水平比较低

目前，我省农保理赔金额普遍偏低，能繁母猪每头1000元，奶牛每头6000元，勉强与全国持平，但水稻和油菜每亩理赔金额最高只有200元，低于全国平均水平（380元），也低于周边的湖南（320元）、江西（300元）、安徽（330元）和四川（400元），更不能与先进省份相比。我省水稻、油菜、棉花等保险理赔金额达不到农民最基本的物化投入，极大地挫伤了农民的投保积极性。以水稻物化成本为例（见表3），2008年出台的《湖北省政策性水稻保险条款》规定，水稻每亩保险最高赔付金额为200元，这一保额与当时的水稻种植物化成本是一致的，也是全国大部分地区通用的标准。但随着农资价格和机械工价大幅上涨，水稻种植成本较六年前早已翻了番、拐了弯，200元的保额已远不及水稻物化成本。据调查，目前全省各地的水稻每亩平均物化成本在500元左右，以松滋王家桥镇杨树河村为例，每亩物化成本为592.5元。其中：机械整田120元、种子122.5元、肥料140元、农药100元、收割机110元。周边省份水稻保额都根据实际情况上调至每亩300元以上，贵州省已达每亩500元。

表3  水稻种植直接物化成本定点调查表

 

（五）农保经营主体专业化程度不够高

一是保险服务网络不健全。我省没有组建专业的农保公司，农保业务以人保财险和中华联合财险为主导，他们的业务重点在城市，县乡服务网络较为薄弱，近半数的乡镇没有专业的服务网点。二是农保市场的竞争不充分。目前，我省采取由省保监局前置审批资格的管理方式，导致市场主体单一，不能形成竞争态势，不利于农保市场健康发展。三是经营不够规范。有的保险凭证没有完全发放到户，有的集中在村委会，有的在保险公司电脑里，导致部分投保农民不知情；有的因无法保费收取到户，由村委会垫付或者由乡镇政府垫付，造成个别地方出现挪用保费、截留赔款的违法行为。四是理赔存在不及时、不足额、不透明的现象。查勘定损力量不足，定损程序复杂、标准掌握不准，导致理赔时间过长、不足额现象。五是理赔资金管理制度需要完善。虽然保险公司对理赔资金基本实现了打卡到户（无现金支付），但需要进一步加强对理赔资金的跟踪监管，严格执行理赔公示制度，保障受灾农户的知情权，防止赔款被截留挪用，确保受灾农户及时足额得到赔款。

（六）服务创新能力不够强

一是对培育农村新型经营主体支持不够。我省专业大户、家庭农场、农民合作社等各类新型经营主体快速增长，截至2014年底，全省农民合作社达50420家，注册家庭农场12397个，年销售额30亿元以上农业龙头企业22家，10亿元以上龙头企业62家，规模经营产生的总量已成为粮食安全和农产品供应的重要力量。这些新型经营主体保险意愿强烈，但现有农险产品设计远不能满足其需求。钟祥新布局谷物专业合作社理事长李逢萍说:“专业大户投入大、风险大，我们想保的，保不了；能保的，标准低，手续繁”。二是创新力度不够。我省区域性特色农业保险业务除育肥猪价格指数保险等少数险种外，其他要么没开展，要么还处于试点阶段, 创新力度与先进省份相比，相形见绌。邻省安徽按照“保费低廉、保障适度、保单通俗”的原则，创新开发了46个特色保险产品，基本覆盖其主要特色优势农产品，还以县为单位开展了的种植业保险风险区划、粮食目标价格保险、天气指数保险等。三是金融服务功能不强。还没有形成保险机构与基层政府、涉农信贷机构合作模式，在化解农村融资难、融资贵问题上没有发挥应有的作用。

（七）农民参保积极性不够高

小规模分散的农户不仅是我省种养殖业的主体，也是农保的投保主体。从调查情况来看，有很大一部分农民不知道还有农保，有的农民交了3.5元/亩的水稻保费，却不知道国家补贴了10.5元/亩。绝大多数农民不知道投保后的权利和义务。有的农民认为有些作物旱涝保收，没有投保的必要。灾后赔付数额偏低，对农民没有吸引力。在灾后理赔过程中，绝大多数农民不具备相关专业和法律知识，又没有相关部门和人员对其指导，导致农民的权益得不到保障，加之没有申诉渠道，严重挫伤了农民投保积极性。

 四、几点建议

党的十八届三中全会提出要“完善农业保险制度”，习近平总书记指出“农业保险一定要搞好”，《国务院关于加快现代保险服务业的若干意见》明确提出了各地要结合自身实际，拓展保险的广度和深度，扩大保险覆盖面，提高保障程度的要求。我省农保要以服务能力与管理水平提升为主线，加大改革、创新、发展力度，着力推进“提标扩面、拓展功能”，逐步实现 “三个并重、三个转变”，即从保成本向保收益并重转变、从保自然风险向保市场风险并重转变、从保一般农户向保新型农业经营主体并重转变，服务我省现代农业建设。为此，提出如下意见和建议：

（一）进一步完善农保制度

一是减轻基层负担。贯彻落实《国务院办公厅关于金融服务“三农”发展的若干意见》，提高中央和省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县的县级保费补贴。同时，省政府要出台农保的优惠政策，调动地方政府重农抓粮特别是农民种粮的积极性。二是探索“无赔款优待”等保费收缴办法。收费难是困扰我省农保的普遍性问题，可借鉴四川等省份的做法，制定 “无赔款续保优待”办法，在保险责任期满后，对在保险责任期限内未产生赔款的农户，减免来年自缴保费部分由经办保险公司承担，提高农民参保的积极性。三是出台农保工作经费管理办法，明确其列支渠道、列支比例等，从制度上杜绝各种不规范运作及腐败等现象。四是建立与我省现代农业发展相适的保额、保费、费率调整机制。五是健全农业大灾风险分散机制。健全由财政支持、相关部门共同参与的农业保险大灾风险分散机制，完善农保大灾风险准备金制度，除保险公司自提自缴基金外，鼓励通过财政补贴、防灾减灾资金等多渠道筹措资金，以切实提高抗风险能力。

（二）提高农保专业化服务水平

一是鼓励市场竞争。坚持农保工作原则，充分发挥市场配置资源的作用，培育农保市场。引入适度竞争机制，用公开招标的方式选择保险公司，实行优胜劣汰。在政府指导下，保险公司公布险种、费率、档次等，由农民自主选择。对工作开展好的保险机构给予奖励，对违规经营，损害农民利益的予以惩处，以鼓励竞争，增强活力。二是规范保险行为。建立和完善农保监督机制，加强对农保机构的监管，完善农保资金管理制度，确保全程监管。依法规范投保和理赔行为，由气象、农业、畜牧等部门专业人员组成独立专业委员会，专门负责农业灾害查勘理赔定损的认定工作，提高灾害定损的科学性和公信力。建立理赔限时服务制度，灾害提前预赔付制度。三是提升专业化服务能力。健全覆盖全省的市县乡村四级农保服务网络，建立专业的基层驻点员和协保员队伍，做到“网络连成片，服务面对面”。充分利用农保电子档案和农保地理信息系统等信息技术手段，提高管控能力与服务水平。四是发展农业基础设施保险、农机保险、天气指数、价格指数、产量保险、农业巨灾保险等新农险品种，不断提高农业保险信息化水平和创新能力。

（三）增加主要农产品和优势特色农产品财政补贴险种与范围

中央明确提出：“三农”保险上要做到中央支持保大宗、保成本，地方支持保特色、保产量，有条件的保价格、保收入。我省是农业大省，也是农业灾害，特别是自然灾害频发的省份。根据当前农业发展的实际，要进一步增加相关保险险种，扩大政策惠农覆盖面。一是增加玉米和小麦等粮食品种的保险。玉米、小麦两大作物产量占全省粮食产量的近四成，直接关系到我省粮食增产、农民增收。二是增加育肥猪保险。我省生猪年出栏已经超过4000万头，位居全国第五，生猪产值已超过800亿元，在全省大宗农产品产值排名第一，已成为全省农业农村经济发展的支柱产业。育肥猪保险已列入中央财政补贴目录，要充分利用中央财政补贴政策开设政策性育肥猪保险。三是扩大油菜、棉花保险试点范围。我省是全国重要的油菜和棉花商品生产基地，油菜总产连续19年位居全国第一，棉花种植面积位居全国第五，2010年开展的油菜和棉花保险试点效果很好，基层呼吁强烈，目前试点面积只占种植面积的十分之一，要由点到面，扩大到全省。四是建立健全我省地方特色农保（如水产养殖等）补贴政策。在菜果茶、畜禽产品、水产品优势主产县（市、区）开展特色优势农产品生产保险。

（四）提高农保保障水平

一是提高保险保额。财政部《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》中指出：“自2012年起，中央财政将支持各地结合实际、按照相关规定，提高农业保险保障水平，覆盖农业生产直接物化成本。对于因为覆盖直接物化成本而增加的保费，中央财政将根据现行规定给予保费补贴。对于高于直接物化成本的保障部分，可由地方提供一定比例的保费补贴”。目前我省水稻种植物化成本在500元/亩左右，要将水稻保险金额提高到不低于400元/亩。同时，将保险费率由7%降为6%，并适度降低县级财政分担比例。二是提高赔付额。在现有保费不变的前提下，研究提高赔付额的途径和方法。三是将主要粮食作物产量保险试点纳入财政补贴范围。我省在黄石大冶试点的水稻产量保险效果很好，受到种粮大户欢迎，但由于该险种目前是商业险种，市县能提供的补贴金额有限，农民的承受能力还无法负担水稻产量保险较高的保费。要根据当前农业生产转型升级的实际，将主要粮食作物产量类保险保费纳入财政补贴范围，减轻农户负担，增加种植大户的投保积极性，扩大承保范围，为农业生产提供更高更全面的风险保障。

（五）积极支持新型农业经营主体

中央一号文件明确提出要加快构建新型农业经营体系，政策性农保是提高农业新型经营主体抗风险能力、加快其发展的重要保证。一是明确新型农业经营主体的参保资格。要明确通过土地流转的农民专业合作社、种粮大户、家庭农场等新型主体可以成为农保参保对象。二是据实际计量面积参保。由于历史原因，取消农业税前，我省许多农业生产用地实际面积大于计税面积，新型经营主体从农户手中按实际面积流转土地，只能以计税面积参保，灾后受偿远低于实际生产投入。三是开发有针对性的险种。现行农业险种保额过低，对新型农业经营主体难以起到应有的保障作用。钟祥常发农机服务专业合作社，2013年种植水稻10380亩，缴纳保费3.63万元， 因旱灾致1500亩减产，生产费用损失60余万元，获赔仅16万元，无法弥补生产性损失。而安徽的“政策性农险保基本+补充险保收益”模式，实现了保成本和保收益并重，提高了新型主体抗御自然风险和市场风险能力，深受农户欢迎。

 （六）构建具有湖北特色的农保体系

一是健全完善农业保险的组织架构。强化对农保工作的领导，进一步明晰部门职责，明确省农业厅为省农保牵头单位，统筹相关工作, 负责农保工作的行政管理，省财政、保险监管和省政府金融办等部门分工协作，形成工作合力。健全政府支持下的基层农保服务体系，调动乡镇农经站、农技站、村两委等基层组织的积极性，推动我省农保快速健康发展。二是建立我省国有资本出资或控股的专业农业保险公司。农业保险专业性强，现行的财产保险公司主要经营工矿企业、城市居民财产保险，进入农业保险“水土不服”，特别是二级法人公司，自主性不大，创新能力受限，不能适应农业保险要求。全国现在农业保险做得好的都是设立了省级国有农保公司的省份，其具有天时、地利、人和的优势。据测算，我省每年农业保险市场规模在50亿元左右，成立国有农保公司，不仅能促进农业保险的快速发展，还能大力服务农村深化改革。通过建立湖北特色的地方政府、农保机构、信贷机构的合作模式，在农村金融改革上大显身手。发展农村小额信贷保险，扩大林权抵押贷款保险试点面，开展“保险+信贷”试点，推进农保保单质押贷款、家庭农场综合保证保险等，拓展农保金融功能，使农保成为撬动我省农村金融发展的金钥匙。破解种养大户、家庭农场等规模经营主体投入不足、贷款难等难题，促进我省农业产业结构转型升级。