—2018年7月23日在湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议上

省人大城乡建设与环境资源保护委员会主任委员  谢连平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据全国人大常委会关于在全国范围内开展《中华人民共和国大气污染防治法》执法检查通知要求和我省人大常委会2018年度监督工作计划，省人大常委会成立由常委会副主任刘晓鸣为组长，部分省人大常委会委员、省人大城环委和农委委员、人大代表及有关专家组成的检查组，于5月至6月就大气污染防治法实施情况进行检查。现将检查情况报告如下。

一、执法检查的基本情况

这次执法检查以习近平生态文明思想为指导，认真贯彻落实省委十一届三次全会精神，旨在深入查找法律实施中存在的突出问题，推动大气污染防治法全面有效实施，主要有三个特点：

一是深入学习贯彻习近平总书记视察湖北重要讲话精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，结合湖北实际深刻理解和把握长江经济带发展的“五大关系”，注重领会核心要义、把握精神实质、指导执法检查。省委书记、省人大常委会主任蒋超良强调要充分发挥省人大职能作用，围绕湖北长江大保护和长江经济带高质量发展，完善地方立法，加强执法检查和监督，为推动长江经济带高质量发展提供有力法治保障。省人大常委会召开党组会议传达学习栗战书委员长关于大气污染防治法执法检查重要讲话精神，专题研究部署执法检查工作，常委会党组书记、常务副主任王玲就做好本次执法检查提出明确要求，执法必须严格、监督必须有力，严防执法“放水”。

二是充分发挥“法律巡视”监督利剑作用，敢于动真碰硬。在全省各市州人大常委会开展执法检查的基础上，省人大常委会依法组织对武汉等12个市进行抽查，深入到部分燃煤和垃圾焚烧发电、钢铁、大型水泥企业，市政及民用建设工地，机动车检测中心及道路机动车尾气监测站点，秸轩综合利用加工企业等重点区域开展重点检查，召开座谈会52次。检查组还采取查阅资料、走访群众、现场查看、征求人大代表意见建议、暗访等多种形式，比较全面地了解大气污染防治法在我省的贯彻实施情况。

三是紧盯打好污染防治攻坚战的目标，以查促治。始终坚持问题导向、目标导向、效果导向。检查前，省政府及其13个相关部门就大气污染防治工作开展自查，省人大常委会检查组召开第一次全体会议听取有关工作情况的汇报，多渠道收集信息资料，形成问题清单，有的放矢开展检查。检查期间，省政府同期派出工作组，深入各地指导问题整改。湖北环保世纪行新闻记者随同报道。检查后，省人大常委会执法检查组召开第二次全体会议，听取各组情况汇报，研究部署下一步工作，推动突出问题整改。

二、法律法规贯彻执行基本情况

大气污染防治法实施以来，我省各级党委政府对大气污染防治工作高度重视，认真贯彻大气污染防治法，推进了一大批重点治理工程，取得明显成效。2017年全省环境空气质量改善幅度居全国前列，中部第一；空气质量指标“四降一升”，二氧化硫、可吸入颗粒物、细颗粒物、一氧化碳浓度同比分别下降7.1%、9.4%、9.3%、5.6%，优良天数比例上升5.7%；2018年5月，生态环境部通报《大气污染防治行动计划》终期考核结果，我省考核等级为优秀。特别是今年4月习近平总书记视察湖北就深入推动长江经济带发展发表重要讲话后，全省上下加强环境保护的思想更加统一，依法进行大气污染防治的信心倍增，治污力度普遍加大，有力推动了环境空气质量改善。上半年，国考13个重点城市PM2.5累计均值同比下降10.3%，平均优良天数比例73.6%，同比增加1.8个百分点。

（一） 大力宣传，营造良好法治环境。近年来，我省学习贯彻大气污染防治法实现“五个纳入”（纳入法治湖北建设、法制宣传教育工作总体部署，纳入国家工作人员学法用法的主要内容，纳入年度无纸化学法用法考试内容，纳入各级党委（党组）中心组学法内容，纳入党总支、党支部等各级基层党组织理论学习内容），形成了人大监督、政府实施、社会共管、群众参与的普法宣传教育工作格局。按照“谁执法、谁普法”要求，省环保部门积极开展各类宣传活动，各地以“法律六进”“绿色创建”等活动为载体广泛宣传大气污染防治法律知识，部门、企业和广大群众的治污意识和法治观念不断增强。

（二） 法律制度和法律责任基本得到贯彻落实。近年来，全省上下牢固树立“四个意识'始终坚持依法治污、依法治气，以问题导向、目标导向倒逼法律的贯彻实施和责任的落实。一是强化顶层设计建立较为完善的制度体系。2015年以来省政府先后出台《关于贯彻落实国务院大气污染防治行动计划的实施意见》《环境空气质量预警和重污染天气应急管理办法》《环境空气质量生态补偿暂行办法》《部分产能严重过剩行业建设项目产能置换暂行细则》《湖北长江经济带产业绿色发展专项规划》等规章文件，并就建筑施工扬尘防治、燃煤锅炉专项整治、重点工业行业清洁生产技术改造、交通大气污染防治、挥发性有机物防治等专项工作制定细化方案。其中，重污染天气应急处置有关做法为全国首创。二是强化目标导向建立务实管用的考核评价制度。2014年以来，省委将“可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）浓度下降率”纳入市州党政领导班子和领导干部考核范畴。省政府与各地政府签订目标责任书，先后对未完成年度考核、环境空气质量改善滞后的9个城市实施环评区域限批，12个城市实施环境空气质量一、二级预警。2018年3月，省委、省政府对省质监系统违反《大气污染防治行动计划》，违规新注册每小时10蒸吨及以下燃煤锅炉问题严肃追责，给予13名干部党纪政纪处分。三是强化责任落实形成齐抓共管的部门合力。近年来，省政府制定了大气污染防治年度工作方案，将“十三五”环境空气质量改善目标任务分解落实到省直相关部门和地方政府。同时，将“环境空气质量改善指数”纳入县域经济考核范畴，根据各县（市区）环境空气质量指标变动幅度考核评定各地工作成效，有力推动了大气污染防治压力层层传导。四是强化红线意识依法严厉打击环境违法行为。2017年，结合中央环保督察整改，全省各地依据大气污染防治法等法律法规打击环境违法行为，共实施行政处罚案件3484件，罚款金额约2.53亿元，同比分别增长1.1%和13.38%；移送涉嫌犯罪案件910件，同比增长14.47%。

（三）重点领域大气污染综合治理初见成效。坚持标本兼治、突出重点，紧盯影响空气质量的主要问题，扎实有效推进大气污染治理工作。一是严控工业排放总量。实施一批重点减排技改工程，在钢铁、水泥、铜冶炼等35个重点行业推广200余项清洁生产技术。调整产业结构，8家钢铁企业整体退出，压缩粗钢、地条钢过剩产能518万吨；关闭退出煤矿1189处，化解过剩产能1218万吨。优化能源结构，累计淘汰或改造20蒸吨以下燃煤小锅炉7000多台，全省煤炭消费占能源消费比重由2013年58.9%下降至2017年54.5%。二是严防城市扬尘污染。省政府制定《关于加强建筑施工扬尘防治工作的意见》，各地建筑工地、道路扬尘、渣土运输管控力度不断加强。三是严管机动车船排气污染。各地相继出台机动车排气污染防治管理规定，全省机动车环保检验机构增加到192家，实现国家、省、市三级平台联网。环保、公安、交通等部门建立老旧机动车淘汰工作机制，截至2017年12月，累计淘汰黄标车398816辆、老旧车200794辆，超额完成国家黄标车淘汰任务。四是严治秸秆焚烧污染。2015年实施秸秆禁烧以来，省政府依法推进秸杆禁烧和综合利用，全省秸秆综合利用率达到86%。2017年，我省农作物秸秆焚烧火点较上一年度下降15.9%。

三、存在的主要问题

总体看，我省空气质量明显改善，但大气污染防治形势依然严峻。PM10、PM2.5累计均值和优良天数比例三项指标仍低于全国平均水平，臭氧和二氧化氮两项指标有不降反升现象，全省17个重点城市仅神农架达到空气质量二级标准。2018年1月至6月，十堰、仙桃、襄阳PM10平均浓度同比分别上升11.4%、9.5%和2.1%。荆门PM2.5平均浓度同比上升19.6%。荆门、仙桃、天门、武汉、十堰空气质量优良天数比例同比分别减少11.6%、10.9%、7.8%、1.2%和0.7%。

（一）防污治污的思想认识有待提高。近年来，全省上下共抓大气污染防治的思想认识不断深化，但个别地方新发展理念树得不牢，重发展速度、轻环境保护情况依然存在。有的地方对环保精力投入明显不够，在处理经济发展和环境保护关系的认识上还有偏差；有的地方仍一定程度上存在空气环境质量“靠天帮忙”的思想，习惯于纵向分析看成效，缺乏横向比较找差距的工作自觉性；有的地方环境治理和修复项目推进进度偏慢、办法不多，在抓生态环境保护上主动性不足，创造性不够。

（二） 法律责任落实不够。我省大气污染防治责任链条不断压紧压实，但也还存在“上热、中温、下冷”现象，污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。全省各地普遍存在大气环境质量限期达标规划刚性约束不够的问题。企业偷排偷放现象时有发生，如宜昌湖北三峡新型建材股份有限公司、武汉长利玻璃（汉南）有限公司、襄阳安能热电有限公司大气污染物超标排放情况比较突出，大悟顶裕节能环保科技股份有限公司挥发性有机物收集处理不彻底。

（三） 产业结构和能源结构有待优化。总体而言，我省工业结构偏重工化，能源结构偏煤问题比较突出，结构性污染治理任务十分艰巨。一方面，产业结构仍以“两高”工业为主，火电、钢铁、焦化、水泥、石化、化工等传统产业转型升级缓慢。另一方面，以煤为主的能源消费结构尚未改变，污染物排放量仍处于高位运行，清洁能源使用率与先进省份仍有差距。我省部分地区煤炭消费占能源消费量比重仍处高位，鄂州高达87.2%，远高于全国60.4%的平均水平。

（四） 机动车船排放污染压力持续增长。2017年全省汽车保有量701.2万辆，同比增长21.2%。受机动车燃油品质不高、老旧机动车占比偏高等因素的影响，机动车尾气高燃烧、高排放造成污染物量大且成份复杂，加大了防治的难度。2017年，武汉机动车氮氧化物排放为3.95万吨，占全市氮氧化物排放的50%。其中，仅占机动车保有量7.6%的柴油车，氮氧化物排放占比高达80%以上。空气中的氮氧化物产生的臭氧严重影响空气质量。同时，由于缺乏尾气监测设备标定技术标准和尾气排放违法证据取证规范，具体执法存在一定难度。我省船舶由于缺乏岸电使用配套设施、供受电机制不完善、岸电使用经济效益不明显、电缆展放难度大等原因，多使用柴油机燃油发电，造成大气污染。据三峡通航管理局估算，三峡船闸日均待闸船舶260余艘，年燃烧柴油约7万吨，产生二氧化硫约4175吨、废气约16.6亿立方米、烟粉尘约104.7吨。

（五） 工业企业提标改造、限排限值需进一步落实。我省制定出台《大气污染防治重点行业清洁生产技术改造实施计划》，旨在大幅度削减二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘、挥发性有机物等大气污染物的产生和排放量。但实际操作中还存在标准不高、落实不严的问题，如宝武集团鄂钢公司焦化厂大气污染防控需要加强，其焦炉烟气未脱硫脱硝；随州正大有限公司17台燃煤锅炉至今尚未完全拆除。

（六） 秸秆资源化综合利用不够。我省秸秆禁烧工作成效明显，成绩来之不易，但资源节约、环境保护的生态补贴政策和农产品价格体系尚未形成，还缺少政策支持和资金投入。由于专用设备不配套，收储体系不健全、龙头企业培育不足等原因，秸秆利用投入高、产出低，产业化发展较慢。

（七） 配套法规和标准有待进一步完善。大气污染防治工作涉及面广、协调部门多、整治难度大，而各个相关部门的管理体制、工作标准等不统一，亟需环保、发改、城建、农业、公安等部门和“法检”两院进一步加强协作。比如，日常投诉经常出现的蛋糕店经营香味、中医养生馆中药味等，相关法律法规没有明确的监管主体和法律责任。再比如，臭氧污染物主要来源于挥发性有机物和氮氧化物等前体物的二次反应，但是由于很多行业（包装印刷、表面涂装等）挥发性有机物排放标准缺失，在推进挥发性有机物污染治理和监管中缺乏有力依据，实际监管中存在责任不明、难以处理的问题。

四、几点建议

做好大气污染防治工作，事关经济社会发展全局，事关美丽湖北、生态强省建设。发现问题是第一步，关键在于解决问题。执法检查组建议要以钉钉子的精神严格依法对检查发现的问题逐一交办整改，并纳入“回头看”范畴，对政府及相关部门立行立改、体制机制完善、法律责任落实情况进行重点监督，督促各地举一反三，做到原因查不清不放过、问题不解决不放过、法律责任不落实不放过、长效机制不建立不放过、社会和群众不满意不放过。

（一） 进一步加大学习宣传力度，树牢绿色发展理念。把贯彻落实好习近平生态文明思想体现在政治站位上、对标看齐上、敢做善为上，坚决落实中央和省委关于打好污染防治攻坚战的要求，以空气质量明显改善为刚性要求，坚决打赢蓝天保卫战。要深入学习领会习近平生态文明思想，提高坚持生态优先、绿色发展的思想认识，形成共抓大气污染防治的行动自觉，推动政府、企业和全社会进一步树牢绿色发展理念，增强法治意识，自觉依法防治大气污染。完善大气环境公共参与和信息公开制度，主动接受社会监督，营造“社会关注、全民参与”大气污染防治的浓厚氛围。

（二） 进一步统筹力量，强化法律责任落实。一是完善大气污染防治投入保障机制，进一步明晰和规范环境保护资金分配和支出，充分运用价格、财税、金融等经济政策和环保信用评价手段治理大气污染。二是充分发挥市场在污染治理中的能动作用。加快培育环境治理市场主体，创新环境治理服务模式。完善环保投入回报、补贴和风险补偿机制，引导社会资本进入环境治理领域。积极探索实施市场化，多元化生态补偿机制，让生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿。加强排污许可管理，推动排污权交易市场建设。三是坚持实行大气污染专项整治。强化区域联防联控和重污染天气应对，共同推进我省大气环境质量持续改善。四是强化落实大气环境质量限期达标规划。鼓励有条件的市州率先达标，要求未达标的市州限期达标，确保到2020年全省空气质量明显改善。

（三） 进一步调整优化结构，促进产业转型升级。深入推进供给侧结构性改革，打造绿色低碳循环发展的产业体系。培育壮大新兴产业，增强发展新动能，推动传统产业智能化、清洁化改造，加快淘汰落后产能和过剩产能不断提高发展质量和效益。推动能源结构优化。严格控制煤炭消费总量，抓好散煤治理，提高清洁利用水平，加快新能源和可再生能源开发利用。推动交通运输结构优化调整。大力发展多式联运，加强机动车船污染防治，加快绿色交通体系建设，严格机动车准入，加快淘汰老旧车辆，推广清洁能源汽车。

（四） 加强对法律法规实施的监督。省人大及其常委会要围绕到2020年生态环境质量总体改善、主要污染物排放总量大幅减少的总体目标，把大气污染防治作为重点工作领域，督促省政府及其有关部门、各市州（县）人民政府严格落实环境保护责任制，加大财政投入力度，改善大气环境质量；要持续开展执法检查、跟踪监督、听取审议工作报告、专题询问等，确保执法检查全覆盖，对没有直接检查的地方进行重点抽查。

各相关部门要加大执法监管力度，加强基层执法能力建设，积极推进生态环境保护综合执法，依法惩处各类违法行为，推动企业全面履行治污责任；要共同推进环境司法工作，依法严惩环境违法犯罪行为。

（五） 进一步完善大气污染防治法制标准体系。加快制定配套法规规章，2018年底前，完成我省大气污染防治条例的修订工作，进一步明确各级政府及有关部门大气污染防治监督管理职责，细化燃煤和其他能源、机动车船、扬尘等污染防治措施，并就重点区域大气污染联合防治和重污染天气应对以及法律责任作出具体规定。尽快制订出台汽车制造业涂装、印刷业、家具制造业等行业挥发性有机物排放标准。同时，鼓励有立法权的地方先行先试，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，增强法律的操作性、规范性，约束性。

（六） 进一步依靠科技提高污染防治水平。充分发挥科研单位和环保系统的优势，强化技术研发与成果转化，突破大气污染防治关键技术。强化基层技术服务体系建设，充分借鉴国内外先进经验，制定科学合理的空气质量达标技术路线和实施方案。加强大气污染防治新技术在工业重点污染行业的推广应用，通过采用先进的脱硫、脱硝和除尘等技术和设备，降低污染排放浓度，大幅削减燃煤污染物排放总量。通过大力推广生物质高质利用技术等新能源技术，调整能源结构，解决燃煤、秸秆焚烧、机动车尾气排放等大气污染问题。

同志们，本次执法检查帮助我们摸清大气污染防治的家底情况，充分表明打赢蓝天保卫战的必要性和艰巨性。我们要以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，全面有效实施大气污染防治法，坚持以法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天，为提升生态文明，为扎实推进美丽湖北建设作出贡献。

以上报告，请审议。