——2018年11月15曰在湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上

省人大农业与农村委员会主任委员  张良成

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会2018年度监督工作计划安排，5月下旬至6月中旬，省人大常委会组成了以刘晓鸣副主任为组长，常委会及省人大农委部分组成人员、部分人大代表、专家组成的执法检查组，在全省范围内开展了《湖北省湖泊保护条例》（以下简称《条例》）贯彻实施情况的执法检查。在委托全省各市州人大常委会开展本区域执法检查的基础上，检查组赴武汉、荆州、鄂州、荆门、咸宁5市进行了重点检查，分别召开座谈会听取汇报及意见和建议，实地查看近30个湖泊生态保护和修复等项目和现场。期间，检查组多次召开会议讨论执法检查报告及检查反馈意见并听取了省政府及其有关部门工作汇报。

本次执法检查有几个鲜明特点：一是政治站位高。本次执法检查是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和省委决定的重要举措。在5月24日召开的长江大保护工作专题会议上，超良书记要求，充分发挥人大职能作用，围绕湖北长江大保护和长江经济带高质量发展，完善地方立法，加强执法检查和监督，为推动长江经济带高质量发展提供有力法治保障。2014年，省人大常委会曾对《条例》开展过执法检查和专题询问，有力地推动了我省湖泊保护工作。今年再次开展执法检查，以“踏石留印，抓铁有痕”的狠劲与韧劲“反复抓、抓反复”，深入持续地开展跟踪检查，进一步推动了相关法律法规的贯彻执行和突出问题的解决。二是突出“法律巡视”的利剑作用。省人大常委会召开党组会议传达学习栗战书委员长关于人大执法检查重要指示精神，专题研究部署执法检查工作，明确提出要严防执法检查“放水”。检查组事先不打招呼，动真碰硬，开展随机抽查，深入查找了重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。三是坚持“依法”原则。本次执法检查把“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”作为重要原则，坚持问题导向，力求监督实效。四是创新检查方式。检查前，检查组多渠道收集信息资料，形成湖泊保护问题清单，准备充分，做到了有的放矢聚焦靶心。同时，检查中，在各地开展自查的基础上，与大气污染防治法执法检查混合编组一并进行，既减轻了基层负担，又提高了工作效率，还做到了上下联动、整体推进。

一、条例实施的总体情况

《条例》实施以来，各地区各部门认真贯彻落实，围绕其确定的“五保”目标，采取了一系列措施，基本实现了省人民政府《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》确定的“3至5年，基本遏制湖泊面积萎缩、数量减少的局面；主要湖泊污染排放总量、富营养化的趋势得到有效控制，水功能区划达标率70%以上，具有饮用水源功能和重要生态功能的湖泊水质达到Ⅲ类及以上”的近期目标。

（一）湖长责任制实现了全覆盖。一是联动机制全面建立。2013年5月，省政府成立了以省长为组长，分管副省长为副组长，13个相关部门主要负责人为成员的湖泊保护领导小组，每年召开联络员会议，就湖泊重要问题进行研究。二是责任体系全面建立。2014年，我省在全国率先实施湖长制，逐步建立并完善了由各级政府负责人担任湖长的省、市、县、乡四级湖长责任体系。三是目标管理有效实施。省政府印发了《湖泊保护行政首长年度目标考核办法（试行）》，省、市、县三级政府层层签订责任状，每年坚持下达年度目标，开展目标责任考核，发布《湖泊保护与管理白皮书》，向全社会公告湖泊保护责任落实情况。

（二） 湖泊保护管理成效明显。一是完成湖泊基础信息。对全省湖泊进行现场勘测，摸清了全省现状，形成了《湖北省湖泊资源环境调查与保护利用研究报告》《湖北省湖泊集》《湖北省湖泊图集》《湖北省湖泊志》（上、中、下册）等系列成果，省政府分两批公布755个湖泊的保护名录。同时，逐湖开展湖泊重要信息建档工作，将湖泊名称、位置、面积、水质、水量及湖泊保护与治理等主要内容录入湖泊档案，并纳入省档案馆永久性档案信息管理序列。二是规划体系不断完善。完成了《湖北省湖泊保护总体规划》《退垸（田、渔）还湖总体规划》《一湖一策》以及600多个湖泊的详细保护规划和18个30平方公里以上湖泊的水利综合治理规划编制。根据规划逐步推进划定湖泊管理和保护范围，推进湖泊勘界立桩和划界确权，促进了湖泊保护和湖泊工程维护、管理规范化。三是执法力度不断加大。建立了湖泊监测与巡查月报制度及省直五部门联合执法制度，协同推进湖泊综合治理执法、信息共享等有关工作。五年来，共开展巡查13600人次，查处涉湖违法案件143件。建立了全国首个湖泊卫星遥感监测系统，自2015年以来，该系统共监测到130座湖泊、185处疑似违法点，经现场核查确定28起违法案件，根据监测处理情况，每月编发《湖泊监测与巡查月报》，向社会公布湖泊数量、水域面积变化和违法处理结果。

（三） 湖泊保护与修复不断推进。一是湖泊生态保护与修复不断推进。开展湖泊养殖污染专项整治，拆除122.2万亩围栏围网和网箱养殖，取缔27.45万亩投肥养殖，取缔4.5万亩珍珠养殖，一些重点湖泊长期存在的围网养殖污染问题得到彻底清除，主要湖泊污染排放总量、富营养化的趋势得到有效控制。二是水利综合治理不断推进。综合运用截污治污、江湖连通、河湖清淤、湖水置换等措施，开展湖泊水生态环境治理与生态修复工程。武汉东湖、鲩子湖，黄石磁湖等湖泊通过水生态环境治理与生态修复后成为老百姓休闲景点。武汉金银湖、黄冈遗爱湖、荆门莫愁湖等一批湖泊建成水利风景区或湿地公园，取得良好的经济、社会和生态效益。三是湖泊工程薄弱环节逐步得到加强。推进湖泊堤防、排涝泵站、水闸等防洪排涝工程薄弱环节建设。2016年以来，争取中央支持，将52个易涝地区排港能力建设项目纳入国家水利部、发改委、财政部《加快灾后薄弱环节建设实施方案》，总投资额55亿元。全省5大重点易涝区新建或改扩建12处泵站全面开工，易涝区29处新建泵站建设有序推进；黄盖湖综合治理工程及洪湖、梁子湖、长湖、斧头湖、叼汊湖五大湖泊堤防加固进展顺利。

（四）湖泊保护法治生态不断优化。一是营造舆论氛围。利用多种载体，采用多种形式，加强《条例》的宣传。连续刊发93期《千湖新记》大型系列报道，深入记述每个湖泊的形成和变迁；开展“爱我千湖”志愿者活动，通过湖泊现状调研、知识竞赛、举办“爱我千湖”征文和“湖北最美湖泊”摄影作品征集等活动，宣传湖泊保护法律知识，引起全社会广泛关注。二是发挥湖泊志愿者作用。鼓励引导民间环保组织投身湖泊保护事业，建设全民参与的平台，较好地提高了公众湖泊保护的责任意识、参与意识和法制观念。三是开展专项行动。先后发布两个总河湖长令，在全省集中组织开展了“湖面保洁、专项执法检查、非法侵占水域岸线治理、河湖管理范围划界确权，水葫芦和水花生治理"五个专项行动。认真贯彻落实习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会的重要讲话精神，实施碧水保卫战“清流行动”，全面启动荆楚河湖永畅长清工程。

二、条例实施中存在的主要问题

（一） 湖泊保护能力建设有待进一步加强。一是制度支撑体系尚不完备。跨区域湖泊保护与治理有待进一步完善相关法律法规以提供有力的法制保障。二是齐抓共管机制有待完善。湖泊保护工作由水利部门牵头，各责任部门齐抓共管。但全省均未设置专门的基层水利工程管理单位对湖泊实施保护管理，大部分湖泊的保护管理由原养殖单位或承包单位代管，湖泊日常管理与保护机构不健全。荆州市作为全省湖泊第一大市，没有建立湖泊保护专管机构，湖泊保护专管人员严重缺乏。三是执法能力建设不足。涉湖市县普遍存在湖泊保护与管理基层工作人员偏少，执法经费不足，专业人才匮乏、执法水平不高的现象。有些市的湖泊保护信息共享机制建立不够，有些市湖泊巡查监管不到位，责任不落实。有些市对湖泊保护思想上认识还不到位，个别湖泊生态保护落实力度不够。武汉市等地已发生的填湖占湖用于工业或房地产开发的违法行为，整改与恢复工作进展缓慢。

（二） 湖泊保护与治理投入不足。我省湖泊保护任务重，资金缺口大。在湖泊生态治理和湖泊保护方面，涉湖市、县列入政府财政预算的湖泊保护管理经费与实际需求相比，投入明显不足。在退田（垸、渔）还湖、生态修复、生态移民、污染治理、水系连通、综合治理等方面尚未形成有效的资金投入机制。退垸（田、渔）还湖工作涉及渔民生产生活的切身利益问题以及湖泊生态修复等，由于资金原因影响工作进度。

（三） 部分湖泊水质下降形势依然严峻。

鄂州市纳入省环保监测统计的22个非省控湖泊水域中，花家湖、五四湖等2个可比的非省控湖泊水质下降，洋澜湖连续2年水质为劣V类；荆门市纳入省环保监测统计的14个非省控湖泊水域中，黄荡湖、彭湖等2个可比的湖泊水质下降，且劣V类占比较高（8个）；荆州市洪湖水质IV类，长湖水质V类，未达到水功能区标准，纳入省环保监测统计的58个非省控湖泊水域中，扁担湖、陈家湖等10个可比的湖泊水质下降，且劣V类占比较高（26个）；咸宁市西凉湖、陆码河、斧头湖、磷泉湖、大岩湖5个湖泊2015年以来水质明显下降，纳入省环保监测统计的12个非省控湖泊水域中，茶湖、赤城湖、王家寨湖等10个可比的非省控湖泊水质下降，淦水断面（入斧头湖）2017年水质不达标。

（四）湖泊保护基础工作进展不平衡。抽查的5个市中，除武汉市外，鄂州、荆州、荆门、咸宁4市湖泊勘界及划定保护范围均未全部完成。此外，梁子湖旅游开发规划不科学，管理不规范；荆门市大部分湖泊未设置最低生态水位，未见居民、企事业单位对本地湖泊保护工作评价资料；荆州市长湖（庙湖）水域还有残桩，围钓设施未清除完。洪湖水域附近仍有近20万亩低矮围，水涨后可能形成围栏隐患。

三、原因分析

存在上述问题的原因是多方面的，主要是：

（一） 发展理念还不够正。重经济指标、轻湖泊保护的现象，还比较普遍。主要表现在对湖泊保护重视程度不够、责任机制落实不够，城镇化进程中或涉湖项目建设中填湖、占湖的现象时有发生，农业面源污染、规模化畜禽养殖及城镇工业、生活污水直排入湖，湖泊的面源、点源污染的问题还比较突出。

（二） 管理体制还不够顺。全省有115个中型湖泊由各级国有渔场负责经营与管理，有500个小型湖泊由乡镇村所属的集体渔场承包经营和管理，这些管理单位既当运动员，又当裁判员，难以履行湖泊保护职责。少数湖泊（如梁子湖、斧头湖等）虽然建立了湖泊专管机构，但没有赋予湖泊保护职责，湖泊保护工作难以落实到位。17个跨省、跨市湖泊的管理条块分割、各自为政，“有利益就争，出问题就避，查责任就推”的现象时有发生。

（三） 保护机制还不够实。《条例》确定的湖泊保护10项制度，湖泊保护名录制度、湖泊普查制度，最严格的湖泊水资源保护制度、湖泊监测体系和监测信息协商共享机制、联席会议制度，公众参与的湖泊保护、管理和监督机制、考核奖惩机制等已经建立，湖泊保护的奖励制度、生态补偿机制、投入保障机制等，尚未按要求落实具体政策。

（四） 治理模式还不够优。山水林田湖是一个生命共同体，湖泊治理应把治山、治水、治田与治水、治湖统一规划，统筹实施。但实施过程中，有关的治理项目基本上都是根据项目来源，由各自的主管部门单独进行，难以统筹协调达到综合治理的效果。湖泊堤防防洪标准低、闸（站）排灌能力不足，工程体系不配套，湖泊保护设施的现状与经济社会发展不相适应。

（五） 考核体系还不够全。湖泊保护的重点和难点是水质问题，湖泊水质污染的问题在水上，但根子在岸上。目前，水质目标仅考核湖泊水面所在地政府，不科学、不全面。亟待建立对入湖的河、渠、排污口及湖泊流域的面源污染监控考核的科学体系。

四、意见和建议

（一）进一步提高政治站位，坚决贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想。牢固树立绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，把生态文明建设重大部署和重要任务落到实处，形成人与自然和谐发展新格局，不断满足人民日益增长的优美生态环境新期待。

（二） 进一步加强《条例》的宣传贯彻力度。要采取多种形式深入广泛宣传《条例》，不断拓展知晓面。建立和完善湖泊保护的举报和奖励制度，发挥公众在湖泊保护中的重要作用，动员引导社会广泛参与，争取社会对湖泊保护工作的支持，提高全民保护湖泊、全社会爱湖、惜湖意识，营造湖泊保护的良好社会氛围。

（三） 进一步强化主体责任。以全面推行湖长制为抓手，探索建立统一管理和综合执法模式，建立湖泊长效管护机制，做到有管护机构、有管护职责，有经费渠道，有管护标准，有考核制度。要进一步加强全面推行湖长制的宣传培训，加强督办和考核问责，切实将湖长制落到实处。科学制定行之有效的“一湖一策”方案，完善湖泊日常管理与保护机制，提高管护工作水平。

（四） 进一步做好湖泊保护和生态修复工作。一是着力抓好湖泊功能维护工作。从发挥湖泊防洪、排涝、供水、生态等功能出发，划定湖泊保护区、控制区、核心区，落实湖泊生态保护红线，实施江河湖（库）水系连通，加强湖泊与江河的统筹调度，促进湖泊水体循环，增强湖泊生态自修复能力。二是着力抓好湖泊工程补短板建设，提升湖泊蓄水行洪和保障饮水安全、支撑生态调节的能力。三是加强湖泊水资源保护，合理利用湖容，全面提升水质。

（五） 进一步完善政策体系。一是完善湖泊保护投入机制。省级层面建立生态保护转移支付专项资金渠道，加大政府投入，同时，按照“谁污染、谁治理”“谁受益、谁保护”的原则，逐步建立湖泊保护生态保护补偿机制，保障和引导湖泊保护与治理资金的投入。二是完善相关政策措施。确权划界、退垸（田、渔）还湖等涉及农民的切身利益等诸多问题，应尽快制定完善相关补偿标准和后续转产安置等有针对性的政策措施。三是增强湖泊保护及其治理系统性。要完善林业、环保、规划、水产、水务等部门对湖泊的日常巡查及执法机制，强化湖泊保护工作牵头部门责任，从流域全局统筹湖泊生态环境保护和治理，做到信息共享，形成合力。

（六） 及时修订《条例》。《条例》自2012年颁布施行以来，在全省湖泊保护与管理方面发挥了巨大的作用。党的十八大之后，特别是习近平总书记视察湖北后，对保护长江、保护湖泊水生态提出了更高、更严的要求；党的十九大之后出台了新的国家生态环境保护、自然资源管理体制机构改革方案，为适应新变化，条例有必要作进一步补充、修改和完善。一是对于破坏湖泊水生态环境及向湖泊排放污染物等的处罚条款，建议与《环保法》相关规定相衔接。二是结合湖长制相关要求，对条例进行补充完善。三是在体制机制层面，根据机构改革调整方案相应调整相关职能。