一条河，一部法，创下多个“第一”——

恩施州第一部地方性法规，恩施州人大常委会、湘西州人大常委会第一次协同立法、第一次引进“第三方”。

历时两年，《酉水河保护条例》孕育完成。从2014年提出协同保护酉水河的立法建议，到2017年《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》分别颁布施行，酉水河保护进入有法可依的时代。

联席会议助推协同立法

“由于流域处于不同的行政区域，有不同的管理办法和保护措施，没有形成河流管理合力，致使流域污染问题日益突出，制约着两地经济社会发展。”12月23日，说起恩施、湘西两州立法保护酉水河的初衷，来凤县人大常委会相关负责人打开了话匣子。他还记得，2014年，龙凤示范区建设办公室在推进龙凤示范区建设过程中，就立法保护酉水河流域初步达成了共识。

2015年2月，恩施州人大常委会与湖南省湘西自治州及重庆市、贵州省有关地区人大常委会达成同步立法酉水河意向，商定以联席会议形式，推进协同立法工作，破解跨行政区域河流协作保护机制缺失难题。

“最大的争议就是立法目的，恩施州遵循‘共抓大保护、不搞大开发’、生态优先的绿色发展理念，湘西州遵循保护与开发并重原则。”湖北民族大学法学院党总支书记、院长汪燕认为，虽是同一条河流，但在不同行政区划内，不同的特征和社情民意会导致立法目的的较大差异。

湘西州境内有凤滩水电站、碗米坡水电站，移民较多，网箱养殖成为移民的主导产业。“协同立法过程中，湘西州提出限制网箱养鱼，而我州坚持全面禁止网箱养鱼。”汪燕说。

2015年9月，恩施、湘西两州人大常委会在来凤县召开酉水河同步协作立法第一次联席会，深入商讨《条例（草案）建议稿》初稿及说明。

“会议明确指出，要处理好共性与个性、统一性与差异化的关系。《酉水河保护条例》的总体框架和核心条款，各方在原则上保持统一，对于涉及执法、管理机构职责之类的具体条款，由参与各方自主处理。”来凤县人大常委会负责人介绍，双方在协调机制、工作职责、处罚幅度等方面达成一致；在网箱养殖问题上，我州实行全面禁养，湘西州当时实行限制性养殖，来凤与龙山两县协商后达成全部禁养的共识。

分歧未曾动摇两州协同立法的决心，双方继续对接、沟通、探讨。

“在初稿征求意见和后期调研考察过程中，关于酉水河保护范围的争议较大，流域内各地想法不一，地方利益保护及纠纷问题突出，很难形成统一意见。”州人大常委会相关负责人介绍。

2016年5月，两州人大常委会在湖南省永顺县召开第二次联席会，邀请湖北省、湖南省人大常委会领导及流域内各县人大常委会及职能部门参加，深入讨论并完善条例（草案）文本内容。

恩施、湘西两州人大和文本起草专家组综合各方意见后认为，将原定立法名称《酉水河流域保护条例》更名为《酉水河保护条例》，并由双方各自具体界定酉水河流域保护范围。这种做法，“可为酉水河流域范围内其他支流的保护工作提供参照。”

因地制宜规定保护范围，有利于形成“最大公约数”。协作立法工作顺利开展，助推两州《酉水河保护条例》及时出台和施行。

“第三方”参与确保立法质量

“冲突集中在两大方面：同一行为法律责任不同；同一事项禁止行为的区域和力度不一样。”汪燕介绍，制度设计上的冲突给执行层面带来了难度，不法分子在酉水河上“打游击”现象时有发生。

湖北民族大学和吉首大学为两州本地院校，熟悉当地州情、民情。恩施州和湘西州开门立法，委托“第三方”参与立法，因其专业性、中立性等优势成为具有普适意义的创新性实践。

作为“第三方”，既要考虑民意和各方利益，也要考虑政府运用行政资源的可行性。因此，“第三方”在立法过程中要广泛听取各方声音，平衡各方利益，找到相对公平的解决办法。

起草专班前期调研发现，酉水河沿岸小水电对河流造成了很大污染，部分干群对此深恶痛绝。征求主管部门建议后，两州明令禁止兴建1万瓦以下的水利工程，对已建设水电工程实行分类管理，要求企业落实严格的环境管理责任，同时以下泄流量和生态流量等专业指标作为评判标准，最终实现各方满意。

“增强可操作性，也是我们在立法过程中努力的方向。”汪燕说，为使立法更具可操作性，在提交第二次立法联席会议讨论草案文本中，双方都将第一次联席会议讨论稿中的立法目标从对整个酉水河流域的保护明确为对酉水河的保护，致使流域保护范围更广。“酉水河保护重点是看河流水质状况，后来两州也将文本中的‘文化传承与保护’等内容删除了。”

“委托第三方起草法规文本，是起草法规主体的创新，能够最大化避免部门利益与行业利益的不当渗透，保证立法客观公正，有效杜绝各类地方纠纷问题。”来凤县人大常委会负责人说，委托中南民族大学组成专家组，形成另一个“第三方”，对条例（草案）进行论证评估，更加有利于立法公正客观，确保立法质量，为地方立法提供了参考范式。

协同保护形成监督合力

“由于酉水河流经地域的特殊性和行政区划的分割性，同一条河流制度不同，同一行为在不同行政区域的法律责任不尽相同，如何形成管理合力，不让制度本身在酉水河治理过程存在冲突和障碍，建立健全跨行政区域的协调保护机制势在必行。”州人大常委会相关负责人介绍。

2016年3月17日，恩施州七届人大常委会第41次主任会议在审议《恩施州酉水河保护条例（草案）》议案后认为，必须通过跨行政区域联席会议制度、重大事项通报制度、函告制度、相关监测数据共享制度和联合执法制度等，约束、规范和协调跨行政区域合作行为，推动酉水河水资源流域的管理，统筹实施水资源保护和水污染防治。

《恩施州酉水河保护条例》共六章，第三章是跨行政区域协调保护机制。《湘西州酉水河保护条例》共七章，第五章是跨行政区域联动协调保护机制。

“两州起初都没有在《条例》中单列协作机制，而是将其融合于其他章节。为突出区域立法合作重点，双方后来都将跨行政区域协调保护机制单列出来，先后修改了50多次，详细阐释协作机制。”全程参与立法的来凤县人大常委会原主任邓家斌说，《跨行政区域协调保护机制》章节共十一条内容，凝聚了两州各方共同努力的心血，至今记忆犹新、深有感触。

在他看来，跨行政区域协调保护机制构建起了党委统揽、政府牵头、部门联动、社会参与、齐抓共管的流域保护大格局，推动了恩施州和湘西州以及来凤县和龙山县相邻同级人民政府之间建立跨行政区域联席会议制度，通过联合执法让条例能够落地实施，真正起到了保护酉水河的作用。

“酉水河立法解决了过去‘九龙治水’、条块分割的管理问题,建立了跨行政区域联动协调保护机制,形成了本州行政区域内不同县域之间、州外相邻地区共同保护酉水河的格局。”湘西自治州人大常委会相关负责人说。

“跨行政区域协调保护机制在整个区域公共事项立法过程中，实施系统的规定协调保护机制，在国内是首次。”汪燕说。协作立法保护酉水河，为我省跨行政区域立法创造了新经验，探索了新模式,开创了区域协作立法的先河。

（作者：谭刚平 汤应彬 蒲丹  审核：吴耀先）