新疆维吾尔自治区人大常委会法制工作委员会主任  薄  晓

 

2010年是中国特色社会主义法律体系形成之年（以下简称法律体系）。随着国家法律体系的形成并不断完善，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面，总的做到了有法可依。当前和今后一个时期，立法工作的主要任务，是在完善法律体系的同时，把提高立法质量，放在更加重要的位置。使立法工作更加符合科学发展观的要求，更加符合建设中国特色社会主义的客观规律，更加符合最广大人民群众的根本利益。在这个基本的立法方针指导下，地方立法的格局将出现一些新的发展趋势。正确认识和把握这些发展趋势，有助于实现地方立法由“必然王国”向“自由王国”的转变。

一、实施性地方立法的空间需要深入探讨

实施性地方立法是指为了实施国家法律法规，需要根据本行政区域的实际情况，作具体规定的地方立法。立法法第六十四条第一款规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。”

截至2010年6月，在现行有效的249件国家法律中，除规定了国务院及其相关部门可以制定配套办法以外，共有70件法律96条规定了有立法权的地方可以制定配套办法。有五种具体情况：

（一）法律规定地方可以就整件法律制定实施办法。这种情况涉及17件国家法律，占70件的24.2 %。例如，人民防空法第五十二条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法。”妇女权益保障法第六十条第一款规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以制定实施办法。”监督法第四十七条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法。”

（二）就法律中的某一具体条文和事项，法律规定地方可以制定配套办法。这种情况涉及11件国家法律，占70件的15.7 %。例如，野生动物保护法第三十条规定：“地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定。”道路交通安全法第一百二十三条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本地区实际情况，在本法规定的罚款幅度内，规定具体的执行标准”。草原法第七十三条规定：“对违反本法有关草畜平衡制度的规定，牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。

（三）授权省、自治区、直辖市人民政府可以制定实施办法。这种情况涉及37件国家法律，占70件的52.8 %。例如，义务教育法第四十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域的实际情况，制定不低于国家标准的学校学生人均公用经费标准。”电力法第四十四条规定：“地方集资办电在电费中加收费用的，由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院有关规定制定办法。”乡镇企业法第十七条规定：“乡镇企业从税后利润中提取一定比例的资金用于支援农业和农村社会性支出，其比例和管理使用办法由省、自治区、直辖市人民政府规定”。

（四）制定实施办法的主体不够明确，既可以是省一级人大常委会，也可以是省一级人民政府。这种情况涉及5件法律，占70件法律的7%。例如，中小企业促进法第四十四条规定：“省、自治区、直辖市可以根据本地区中小企业的情况，制定有关的实施办法。”土地管理法第四十七条第一款规定：“征收其他工地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助的标准规定。”

（五）法律规定民族自治地方，可以制定变通和补充规定。这种情况涉及14件国家法律，占70件法律的20%。例如，婚姻法第五十条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定”。森林法第四十八条规定：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，自治机关可以根据本法的原则，结合民族自治地方的特点，制定变通或者补充规定”。刑法第九十条规定：“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定”。

从上述情况可以看出，除了第三种和第五种情况外，在国家现行有效的249件法律中，法律规定地方国家权力机关可以制定实施办法的仅有33件法律，占249件法律总数的13%，比重较小。随着近年来国家立法操作性的不断增强，这种情况还有进一步减少的趋势。法律体系形成后需要深入探讨的问题有：

1、现行有效的国家法律中，大多数未规定地方可以制定实施办法。对此，地方立法能否制定实施办法？如果可以制定，法律依据是什么、国家法律对地方制定实施办法的规定意义何在？如果不能制定实施办法，与宪法、立法法规定的地方立法权限是否一致？

2、对法律规定可以由省一级人民政府制定实施办法的，省一级国家权力机关是否也可以制定地方性法规？

3、对国务院的行政法规，省一级国家权力机关什么情况下可以制定实施性的地方性法规？

二、国家的法律空白越来越少，先行性地方立法的空间有所减少。

先行性地方立法是指除国家专属立法权之外，地方可以对国家尚未立法的“其他事项”进行地方立法。立法法第六十四条第三款规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律和行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。例如，1994年新疆在总结多年来宗教管理实践经验的基础上，制定出台了自治区宗教事务管理条例，比国务院2004年出台的宗教事务条例早了10年。1996年新疆制定出台的自治区国防教育条例，比2001年国家出台的国防教育法早了5年。根据新疆多民族聚居、非物质文化遗产丰富、亟待加强保护的实际需要，2008年新疆制定出台了自治区非物质文化遗产保护条例，据了解国家目前也在抓紧制定。

从历届全国人大的立法规划看（包括拟审议项目和论证项目），经过几十年的发展，新制定的法律数量，在总体上有逐步减少的趋势。既体现了更加注重提高立法质量的发展方向，也客观地反映了国家的法律空白越来越少；对法律进行修改，在立法总量中的比例明显增大，反映了国家法律的不断完善和操作性在不断增强。具体情况如下表：         

历届全国人大的立法规划

拟制定法律总数（件）

其中修改法律

件数

占法律总数

七届

117

5

4%

1991年10月---1993年3月

64

6

9%

八届

152

31

20%

九届

89

26

29%

十届

76

31

41%

十一届

64

44

69%

由于全国各地经济社会发展差异性较大，国家统一立法，有时需要较充分的立法实践和较长时间的立法研究，包括地方立法的探索和积累。经过地方立法的先行先试，既可以为地方经济社会发展，提供及时有效的法制保障，又可使国家立法建立在更为扎实的立法实践基础之上。但法律并不是越多越好，在新疆现行有效的135件地方性法规中，先行性立法的有7件，占地方性法规总数的5 %。随着国家法律体系的形成和不断完善，先行性地方立法的数量仍然较少。

三、自主性地方立法的地位进一步凸显

自主性地方立法是指对地方特有的事务或者具有地方特色的事务进行地方立法，即立法法第六十四条第一款第二项规定的“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。根据我国既统一又分层次的立法体制，不仅民族自治地方、经济特区、特别行政区在立法上享有程度不同的自主权；在一般地方，对不需要由国家统一立法、或者国家统一立法难以调整的地方性事务，也享有一定的立法自主权。这主要表现在它可以在地方立法主体的职权范围内，自主地解决地方特有的、并需要用立法解决的实际问题，保障和推动地方经济社会的发展。在新疆现行有效的135件地方性法规中，属于自主性地方立法的有37件，占法规总数的27 %。例如，2004年新疆出台的自治区交河故城遗址保护条例；2005年出台的塔里木河流域水资源管理条例；2006年出台的自治区坎儿井保护条例；2009年在总结多年来新疆民族团结教育和乌鲁木齐“７.５”事件的基础上，制定出台了自治区民族团结教育条例；2010年出台的自治区维吾尔木卡姆艺术保护条例等。在国家法律体系形成之后，相对于国家的立法权限，立足于解决地方经济社会发展中的突出立法问题，自主性地方立法仍有较广阔的立法空间。这既贯彻了宪法规定的“在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的重要立法原则，也是地方立法有特色的重要体现。

四、较大的市的地方立法作用更加重要

城市化作为工业化的空间依托，既是经济社会发展的强大动力，也是现代化的一个重要标志。在现代社会，城市作为一个地区经济、政治、文化、教育、科学、社会活动和居住的中心，承担着越来越多的组织、管理经济社会发展的繁重任务。消除城乡差别的过程、城乡融合的过程，主要是更多的乡村实现城市化的过程，也是城市数量不断增多、城市规模不断扩大、城市功能不断完善的过程。据统计，中国城镇人口占总人口的比例，从上世纪50年代的13%，发展到1995年的29%、2009年的46%，反映了中国城镇化发展的明显轨迹。

1979年7月五届全国人大二次会议在修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法时，只赋予省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会，“在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规”的权力，并没有赋予较大的市的地方立法权。随着改革开放、经济社会各项事业和民主法制建设的迅速发展，人口集中的大城市依法管理的问题越来越突出，国家适时将地方立法权扩大到较大的市一级。立法法第六十三条第二款规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”同时规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市。”

立法法规定的三种较大的市中，前两种比较明确。随着经济社会的发展，对国务院批准的较大的市，从地方立法的发展空间看，有必要进一步探讨。我国现有省、自治区人民政府所在地的市27个；经济特区所在地的市4个，包括深圳、汕头、厦门、珠海；国务院批准的较大市有18个。其中1984年国务院批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳；1988年批准宁波；1992年批准淄博、邯郸、本溪；1993年批准徐州、苏州。重庆市1984年被批准为较大的市，1997年升格为直辖市。需要探讨的问题有：

1、国务院批准的较大市的标准不够明确。如果从人口数量和地方经济社会发展程度看，有些城市的人口数量、经济总量和综合实力已超过了有的国务院批准的较大的市；如果从我国经济社会发展的总体战略布局看，已批准的18个较大市的分布，与国家沿海沿边开放战略、中部地区崛起、振兴东北地区老工业基地、西部大开发战略等，还不够吻合。

2、国务院批准较大市的时间，主要集中在上世纪80年代中期至90年代初期。从1994年至今，未批准一个新增的较大市。这与我国经济社会发展的实际情况特别是进入新世纪后我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化发展的现状不相适应，与2007年党的十七大提出的全面建设小康社会的新要求不相适应，与2011年我国进入经济社会发展的“十二五”规划、加快转变经济发展方式、深化改革开放攻坚阶段的新形势不相适应。

五、地方性法规的修改和完善，在地方立法中将占有较大的比例。

法以调整社会关系和适应社会关系的需要为使命。社会关系既有相对稳定性，又有相对变动性。当现行法律调整的社会关系发生重要变化时，对调整这种社会关系的法律进行及时修改，使其适应变化了的社会关系的需要，法律才有强大而持久的生命力。吴邦国委员长在强调提高立法质量时曾指出，一定要处理好“定”与“动”的关系，法律的特点是稳定，改革发展的过程是变动。随着客观形势的发展变化，特别是出台间隔时间较长的部分地方性法规，已不适应形势发展的需要，其修改和完善的工作，在地方立法中将占据越来越重要的位置。在新疆首个出台的立法规划（2009-2012年）中，列入拟制定或者论证的66件立法项目，其中新制定32件、修改31件、废止3件。同时，随着国家政策的调整和上位法的不断修改和完善，与之相对应的实施性地方法规也应及时清理和修改，以维护社会主义法制的统一。

目前对法律的修改主要有三种形式、即修正案、修改法律的决定和法律修订。在国家立法层面，采用修正案形式的，目前只有宪法和刑法；采用修改法律决定形式的，占绝大多数；采用法律修订形式的，近年来逐渐增多。在地方立法实践中，这三种形式也都有使用，但做法不尽一致。从提高立法质量、规范立法技术出发，需要进一步探讨的问题是：什么情况下分别使用修订、修正或者修改决定，三者的联系和区别等。

此外，随着国家法律体系的形成和不断完善，民族自治地方、经济特区、特别行政区的地方立法，在国家立法格局中，仍然具有不可替代的重要地位。