青海省人大法制委员会

 

根据第十六次全国地方立法研讨会议题，本文拟结合青海省的立法工作实际，就中国特色社会主义法律体系形成前后地方立法的有关问题谈点粗浅的认识，与同仁们商榷，不妥之处，请不吝指教。

一、人们对中国特色社会主义法律体系的认识逐步明朗和深化

（一）对法律体系的认识

法律体系的形成是一个国家法律制度成熟的标志。在我国，人们对法律体系的认识并不陌生，但往往是仁者见仁，智者见智。因此，作为立法者有必要对法律体系作些探究。在研究法律体系之前，首先应搞清什么是体系？根据现代汉语词典的解释，体系是指若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体。

什么是法律体系？学界对此有不同的看法，有的认为法律体系应该是法的体系，有的认为法律体系与法的体系不同，不能混为一谈。法律体系概念的内涵一直就是法学学者争论的焦点，因为对法律体系概念的理解和解释不同，就会导致不同的法律体系理论。学界有代表性的看法是：法律体系是由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。法律体系最核心的含义是指一国现存的法律整体，也就是一个国家的全部法律。从这个意义上讲，法律体系是指覆盖社会关系各个方面的全部法律规范。

（二）对中国特色社会主义法律体系的认识

带有共性的看法是：中国特色社会主义法律体系是指适应我国社会主义初级阶段的基本国情，与社会主义的根本任务相一致，以宪法为统帅和根本依据，由部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学、调整有效的法律及其配套法规所构成，是保障我们国家沿着中国特色社会主义道路前进的各项法律制度有机统一的整体。中国特色社会主义法律体系由法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例三个层次，宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门组成。

（三）中国特色社会主义法律体系的提出及由来

1997年党的十五大提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”同时提出：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”今年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上所作的全国人大常委会工作报告中提出：“到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作的总目标。如期实现这一目标，是我们义不容辞的责任，是今年立法工作的首要任务，也是今年人大工作的重中之重。”要求“确保中国特色社会主义法律体系如期形成，圆满完成党和人民赋予的历史任务。”

现在，“中国特色社会主义法律体系”已成为我国“法律体系”的代名词。我国到底要构建一个什么样的法律体系，在党的十五大正式提出构建“中国特色社会主义法律体系”之前，人们的认识不尽一致，曾提出“社会主义法律体系”、“适应社会主义市场经济法律体系”、“市场经济法律体系”。显而易见，这些提法的含义是不同的。“社会主义法律体系”，是从社会主义性质和制度上区别资本主义及其他法律体系而界定的，内容比较宽泛，但并没有充分体现我国法律体系的特点；“适应社会主义市场经济法律体系”，是在实行社会主义市场经济体制初期提出的，目的在于为市场经济保驾护航，以适应市场经济培育和发展的需要，但这个提法把我国法律体系的范围缩小了，难以涵盖需要法律规范和调整的社会关系；“市场经济法律体系”，是从适应市场经济的需求和运行出发而界定的，但这一提法的含义明显偏窄。这三种提法，虽有一定的道理，但都有其局限性。

党的十五大根据我国社会主义法制建设的要求提出的“中国特色社会主义法律体系”的命题，是科学合理的。一是体现了社会主义社会的性质和要求；二是反映出法律体系具有中国特色，有别于其他类型的法律体系；三是构成合理，涵盖三个层次七大法律部门。

中国特色社会主义法律体系只有一个，人大专门委员会、政府部门和地方都没有自己独立的“法律体系”。这些机构既没有必要更没有可能在国家法律体系之外建立自己独立的“法律体系”。在以往的地方立法工作中，有的同志也曾想搞一个体系，或者形成一个系统。从而，在各个方面进行立法。出发点是好的，但造成了重复立法或者重复上位法规定的现象，导致立法资源的浪费，影响了立法质量的提高。现在，人们已经深刻地认识到，地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是对法律、行政法规的补充。这既是地方立法的定位，又是地方立法的要求。在地方立法中，我们的任务就是结合本行政区域的实际，制定创制性和实施性法规，发挥地方立法的细化和补充作用，为形成和完善中国特色社会主义法律体系履行自己的职责。

二、我省为形成中国特色社会主义法律体系努力开展立法工作

1980年来，我省人大及其常委会积极开展立法工作，取得了一定的成绩。截止2010年7月底，青海省人大及其常委会共制定和批准地方性法规、自治条例、单行条例301件，现行有效的239件（不含省人大常委会修改和批准修改的地方性法规、自治条例和单行条例的件次），废止62件。其中，制定省级地方性法规146件（现行有效的100件，废止46件），批准西宁市地方性法规34件（现行有效的25件，废止9件），批准各自治州、自治县自治条例、单行条例121件（现行有效的114件，废止7件）。这些法规、条例的实施，有力地保障了我省改革开放和经济建设的顺利进行。

以1997年党的十五大明确提出建设中国特色社会主义法律体系为分水岭来分析，我省改革开放初期立法速度比较快，处于打基础阶段。这一时期制定的法规、条例，涵盖了我省经济、政治、文化等各个方面，为经济社会发展提供了有力的法制保障。但我们也清醒地认识到，这一时期的立法与改革开放初期“摸着石头过河”的经济发展状态相适应，立法中试验的成分比较多。1992年，我国开始实行社会主义市场经济体制，而市场经济就是法制经济，需要法制作保障。1992年到1997年，虽然我国社会主义法制建设的经验较前丰富了许多，但由于是刚开始建立社会主义市场经济体制，加之法制的呼唤与需求十分强烈，所以立法步伐也明显加快，一批规范市场经济的法规、条例应运而生。今年上半年，我们按照全国人大常委会法工委的要求，对现行有效的所有地方性法规、条例进行了一次全面清理。清理情况表明，1997年以前制定的法规、条例废止的比较多，主要问题在于 “不适应、不一致、不协调”。

在三十多年的立法工作中，我们着力把握了以下几点：

（一）坚持党的领导，把握正确的政治方向。坚持党的领导，是地方立法必须坚持的政治原则，也是做好立法工作的根本保证。在实际工作中，对立法中的重大问题，及时向同级党委进行汇报；对一些涉及人民群众切身利益的重大问题，除广泛征求各方面的意见外，如果意见仍然有较大分歧，必须向同级党委请示，按照党委批复办理。如青海湖流域生态环境保护条例在制定过程中，不仅征求了各方面的意见，而且还召开了立法听证会，对其中涉及人民群众切身利益的问题、生态环境保护与经济发展等重大问题向省委进行了及时请示，最后按照省委的批复作了相应的规定，做到了实现党委意图与人民利益的有机统一。

（二）坚持法制统一，突出地方特色。这些年来，省人大常委会在制定和批准地方性法规时，总是把合法性审查放在十分重要的位置，注重与相关上位法保持一致，防止与上位法相抵触。同时，在注重特色方面下了一些功夫，也取得了一定的成绩。比如，在制定青海省供用电条例时，注重处理权利与义务的关系，把体现社会公平正义作为立法的重中之重，在规定电力企业权力时，同时规定了相应的义务；在规定电力用户义务时，也规定了应当享有的权利，从而较好地保证了权利与义务相对称。在制定青海省人民调解条例时，较好地体现了地方特色，受到了有关方面的好评。制定青海省劳动保障监察条例，对劳动监察的管辖问题进行了细化，可以说既符合上位法精神，又符合我省劳动保障监察工作的实际需要。

（三）制定配套制度，规范立法内容和程序。根据立法工作需要，在制定《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》这个地方性法规的基础上，先后制定了省人大常委会关于扩大立法民主的若干规定、改进地方性法规审议表决程序的办法、立法听证试行规则、进一步规范批准地方性法规、自治条例和单行条例若干问题的意见、规范性文件备案审查工作的规定、立法计划工作制度、立法协调办法、立法技术规范等10多项立法工作制度。这些制度的实施，规范和促进了立法工作的有序进行。

（四）坚持群众路线，扩大立法民主。我们在立法工作中，始终坚持走群众路线，不断改进工作方法，拓宽民主立法渠道，切实扩大立法民主。一是针对法规草案中的主要问题，制定调研方案和调研提纲，选择有代表性的地区或者行业进行立法调研，努力使法规规范的内容体现和反映人民群众的愿望和要求，提高法规的针对性、适应性和可操作性。二是采取召开座谈会、协调会、论证会、听证会等多种形式，认真听取法规案起草单位和人民群众的意见，集思广益。三是注重发挥专家学者在地方立法工作中的作用。四是对常委会初审的每件地方性法规案，省人大法制委员会、常委会法制工作委员会都及时印送西宁市、各自治州人大常委会、海东地区工委和常委会法制咨询组成员征求意见。对征集来的意见，认真梳理，反复研究，积极采纳正确意见，提高了法规的可行性和科学性。

（五）加强队伍建设，努力提高立法工作水平。为了适应立法工作的需要，省人大常委会非常注重加强立法队伍建设，积极采取措施，不断提高省人大法制委员会组成人员和工作人员的政治素养和业务水平，为发挥立法统审工作职能作用打下较好的基础。同时，重视和加强立法统审工作人员的业务学习。通过参加全国人大常委会法工委举办的地方立法研讨会、我省人大常委会法制讲座及各种形式的培训等方式，认真学习法律理论基础知识及宪法、立法法、地方组织法、选举法、监督法等法律和我省地方性法规、立法制度方面的知识，使自身的业务素质得到不断提高。

综观我省改革开放三十多年的立法工作，主要存在立法的操作性不够强、地方特色体现不充分、公众参与立法的积极性不高等问题，需要在今后的工作中予以克服和改进。

三、按照法律体系的内在要求和现实需要推进地方立法的发展

我们要正确认识地方立法面临的新形势新任务，按照地方立法的新要求，拿出促进地方立法发展的新举措。

（一）分析地方立法面临的新任务

随着中国特色社会主义法律体系的形成，各大领域都有了起支架作用的法律，已从根据上解决了无法可依的状况，各行各业都有了自己的专业法或部门法，从这个意义上讲，地方立法的空间相对缩小，创制性立法相对减少，主要任务应当是对法律、行政法规的细化和补充。一要继续制定新法；二要修改完善已经制定的法规、条例；三要加强配套立法；四要使法规、条例的清理工作常态化，保证立法与经济社会发展相适应。

中国特色社会主义法律体系不是静止的、封闭的、一成不变的，而是动态的、开放的、发展的。完善中国特色社会主义法律体系是一项永无止境的任务。

（二）搞清地方立法的新要求

中国特色社会主义法律体系由部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学、调整有效的法律及其配套法规所构成，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以社会主义初级阶段的国情为基础，体现党的主张和人民意志的统一，具有改革开放和现代化建设的时代特点。这个法律体系，对今后的地方立法工作提出了新的更高的要求，我们认为主要应该体现在以下几个方面：一是立法要与改革发展更加紧密地结合起来；二是要充分体现社会公平与正义；三是要做到内容更加科学合理；四是要切实解决当地的实际问题；五是要更加规范立法技术。

（三）研究地方立法的新举措

在今后的地方立法工作中，要坚持过去行之有效的好做法；要以积极探索、改革创新的精神，围绕提高立法质量这个中心，拿出一些切实可行的新办法新措施。我们认为，可以从以下几方面入手，加强和改进立法工作。

1、科学合理地选定立法项目。选择立法项目，是立法工作的源头。从以往的立法工作实践看，选题立项至关重要；从以后立法工作的发展趋势看，选定项目更是重中之重。因为，国家法律越来越健全越来越完善，而且其规定也越来越细，地方立什么法，是否需要立，到底规范什么内容，都是需要深入研究的问题。如果国家已有某一法律或行政法规，要看地方是否有细化和补充的内容，如果没有，则不需要进行相关的立法；反之，则应进行相关的立法。如果立法者难以确定立法项目，就应该加强立法调研，更加广泛地听取社会各界的意见。

2、突出立法的重点内容。立法过程中，一定要研读相关的法律、行政法规条文，对上位法有明确规定而且操作性很强的内容，尽量不重复，以免造成立法资源的浪费；对本行政区域内需要通过该项立法规范的内容，应当进行深入的调研，吃透情况，搞清需要解决的主要问题，拿出相应的办法或措施，作出相应的规定。要通过有效的措施，防止搞“大而全”、“小而全”，牢记地方立法的定位是补充，不能搞“上下一般粗”，切实在求实管用上下功夫。

3、正确处理权利与义务的关系。公平正义，是社会主义法治的重要目标，是构建社会主义和谐社会的重要任务。只有坚持公平正义，才能做到合法合理、平等对待；只有坚持社会公平正义，才能正确处理权利与义务的关系。在立法实践中，应当防止部门利益法制化，防止立法中的权利义务不对称的问题，切实维护人民群众的合法权益，促进社会和谐。

4、进一步拓宽民主立法渠道。民主立法的本质，是保障人民当家作主，把人民的利益诉求和意志主张在民主和法治的框架下充分表现出来，有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志。要认真总结经验，拓宽民主立法的渠道和方式，如公开征集立法项目、进行委托起草、公布法规草案、进行立法听证等，通过立法程序的民主化保证立法内容的民主性，最终使制定的法规充分反映和体现民意，保障人民充分行使各种民主权利。

5、加强立法效果评估工作。立法效果评估，是检验立法质量和效果的重要一环，从长远讲又是加强和改进立法工作、提高立法质量的重要方式。地方立法的目的在于规范和调整各种社会关系，解决本地实际问题。能否解决本地实际问题，关键要看执法的效果。我们要进一步加强立法效果评估工作，了解地方性法规、条例的实施情况，搞清到底存在哪些问题，如果是立法中的问题，要进行认真研究，并及时予以修改或废止。

当前，我国已进入改革发展的关键时期，我们要以形成和完善中国特色社会主义法律体系为目标，从我国基本国情出发，坚持以人为本，坚持实事求是，坚持走群众路线，加强立法调研和工作探索，注重立法理论与立法实践的有机结合，切实提高立法质量，推进中国特色社会主义法律体系的形成和完善。