新疆维吾尔自治区人大常委会法制工作委员会

 

今年对于新疆是极其不同寻常的一年。五月召开的中央新疆工作会议，党中央、国务院从事关国家发展战略的全局和高度，为推进新疆跨越式发展和长治久安作出全面部署，提出了特殊的支持政策，确保新疆到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标。新疆各族人民备受鼓舞，精神振奋，正以时不我待、只争朝夕的精神，聚精会神，全力以赴，全面落实会议精神，努力实现新疆的跨越式发展和长治久安。同时，今年是中国特色社会主义法律体系形成年，地方立法为这一体系的形成作出了重要贡献，在这一体系形成并不断完善的情况下，如何按照其内在要求，围绕自治区发展战略，进一步做好地方立法工作，积极支持、促进自治区跨越式发展和长治久安，是当前和今后一个时期我区立法工作面临的新任务、新课题。

中国特色社会主义法律体系的形成，标志着宪法确立的依法治国方略取得重大成就，标志着我国民主法制建设跨上一个新的台阶，同时也标志着地方立法工作进入新的历史阶段。但是，法律体系的形成，并不说明立法工作已经大功告成，地方立法也可以告一段落。相反，随着我国改革和发展的不断深入，中国特色社会主义法律体系也需要不断丰富和完善，地方立法的任务不会减轻，而是难度会更大、要求会更高。特别是对于新疆这样一个欠发达的少数民族地区，当前面临更加迫切的发展任务，实现新疆的跨越式发展和长治久安，建设繁荣、富裕、文明、和谐的新疆，是新疆各族人民梦寐以求的愿望。新一届人大常委会立法工作的思路非常明确，就是要积极探索，锐意创新，进一步加大立法力度，不折不扣地支持、促进跨越式发展，实现社会长治久安。首先制定出本届人大常委会的立法规划，经区党委批准，正式作为自治区立法的一个指导性文件开始贯彻实施；其次是在规划指导下，去年有针对性地出台了《关于依法严厉打击严重暴力犯罪，坚决维护民族团结和社会稳定的决议》、《自治区民族团结教育条例》、重新修订了《自治区社会治安综合治理条例》，制定了《自治区信息化促进条例》等多部重要法规，为维护社会稳定创造了良好的法制环境。目前，本届人大常委会已经制定出31件法规和法规性决议决定，批准16件报批的法规和单行条例，为推进自治区民主法制建设和中国特色社会主义法律体系的形成作出了积极努力。常委会为了从制度上保证立法质量，专门审议通过了《关于进一步提高立法质量有关事项的规定》。三是根据新形势下立法工作的需要，人大常委会加强了法工委的力量，在原来只有一处一室基础上，新成立了备案审查处和即将成立社会立法处，由原来的两个处室增加到四个处室，人员配备基本到位，是人大机关目前人员和处室最多的一个工作委员会，这就为我们进一步做好下一步的立法工作创造了良好的条件，打下了坚实的基础。

一、着眼于跨越式发展和改善民生，继续加强和做好经济领域立法工作

胡锦涛总书记在中央新疆工作会议讲话中指出，做好新形势下的新疆工作，要做到“四个始终”，“必须始终按照科学发展观的要求推进新疆跨越式发展，必须始终把提高各族人民生活水平作为一切工作的根本出发点和落脚点，必须始终把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，必须始终把促进改革发展同维护社会稳定有机结合起来”，这“四个始终”，指明了新疆工作的大原则、大方向，是做好新疆各项工作的重要指导，也是做好我区地方立法工作的重要依据。

“四个始终” 的核心思想是跨越式发展和长治久安。过去我们也强调发展，但是中央新疆工作会议强调的是“跨越式”，不是常规式，只有实现跨越式发展，新疆才有可能到2020年同步实现小康目标。常委会历来十分重视经济领域立法，在制定的160多件有效法规中，经济类法规大约占50%以上，这些法规都有一个共同的特点，就是着眼于改善民生，尽快使当地人民群众的生活得到显著改善，都作出了对少数民族实行政策倾斜扶持的规定，对促进边远贫困地区发展具有重大意义。近年来，我们先后制定出《自治区新型墙体材料发展应用条例》、《自治区畜禽屠宰管理条例》等法规，为建设资源节约型、环境友好型社会提供了法制保障。当前，如何依法支持促进自治区跨越式发展，是我们立法的一项重要任务。为此，在6月3日召开的第十一届人大常委会第十八次会议上，就如何贯彻落实中央和自治区党委的重大决策部署进行了深入讨论，作出《关于深入贯彻落实中央、自治区党委重大决策部署，推进新疆跨越式发展和长治久安的决议》，要求全区各族干部群众要认真学习领会“两会”（即中央新疆工作座谈会和自治区党委七届九次全委扩大会议）的精神，把智慧和力量凝聚到实现中央和自治区确定的宏伟目标上来，引导到一心一意谋发展、全力以赴保稳定上来，要求自治区各级人大常委会要围绕中心，服务大局，加大地方立法的力度，努力创造“四个环境”，即廉洁高效的政务环境、公平公正的法治环境、规范守信的市场环境、和谐稳定的社会环境，通过创造“四个环境”，积极推进新疆的大建设、大开发、大发展。同时，根据新的工作要求，及时召开了由有关部门参加的立法规划调整会议，按照区党委提出的要切实改善民生、促进就业、推进双语教育和节能环保等工作领域和重点，对立法规划进行了调整，将与改善民生、促进就业、有利于各民族共同发展进步的项目挑选出来，优先立项、首先出台。在经济立法方面，要求有关部门要对正在实施的一些法规情况进行总结，看是否符合跨越式发展的新要求。对于已经列入今年立法计划的项目要继续抓紧起草，按时提交审议。其中，就业为民生之本，所以常委会决定提前启动《自治区实施<就业促进法>办法》、《自治区实施<职业教育法>办法》、《自治区促进散装水泥发展应用条例》、《自治区环境保护条例》等立法项目，要求有关部门要统一思想，高度重视，列入议程，迅速组织班子开展起草工作；起草工作一定要适应跨越式发展的新要求、新措施，要把国家给予新疆的特殊政策进一步法制化，依法保障这些政策和措施落实到位，争取在今年或者明年审议通过、颁布实施，切实配合支持自治区的大建设、大开发活动。

二、继续把促进少数民族各项事业发展作为立法的重要方面，保障各民族共同繁荣、发展和进步

新疆全区有47个民族成分，世居民族有维吾尔、汉、哈萨克、蒙古等十三个民族，少数民族约占全区总人口的62%；区内还有5个自治州、6个自治县和43个民族乡，地区经济存在较大差别，民族风俗各不相同，依法保障少数民族各项事业快速健康发展，对于建设团结和谐的新疆，实现新疆的跨越式发展和长治久安具有重大意义。因此，在地方立法过程中，有关保障少数民族依法享有更多发展机会、更有力发展政策的立法，始终是新疆地方立法的重要方面，这些宽松有效的制度广泛体现在自治区人大常委会的各项立法中，涵盖各个领域，在相当多的法规中都规定有向边远贫困少数民族地区倾斜、大力培养少数民族干部和经营管理人才，要在人财物等方面给予支持的规定。在《自治区人口与计划生育条例》中，自治区人大常委会根据法律授权，对少数民族夫妇生育人数作出相对较宽的规定，同时规定夫妇一方属于少数民族的，仍然可以享受少数民族生育政策。在《自治区实施<义务教育法>办法》中，规定义务教育阶段应当加强双语教育，积极推进学前双语教育，把加强双语教育作为增进民族团结、改善素质教育、实现各民族共同繁荣发展的重要措施，并要求加大对农牧区、财力薄弱地区义务教育专项转移支付资金规模，采取措施保障上述地区实施义务教育。同样，在自治区制定的《自治区语言文字工作条例》、《自治区吐鲁番交河故城遗址保护管理条例》、《自治区非物质文化遗产保护条例》、《自治区坎儿井保护条例》以及《自治区清真食品管理条例》、《自治区木卡姆艺术保护条例》等法规中，都全面体现了对少数民族文化传统、风俗习惯的尊重和保护。在新疆，特别是在南疆地区，加强双语教育具有特殊重要的意义，是关系到每个少数民族家庭、每个少数民族青少年切身利益的大事。同时，对于促进各民族之间的交流、增强中华民族的凝聚力和国家认同感意义重大。今年，常委会在调整立法规划中，决定增加《自治区双语教学条例》和《自治区实施<职业教育法>办法》，通过专项立法，保证自治区在2015年实现基本普及双语教育、2020年使少数民族学生基本熟练掌握和使用国家通用语言文字的目标。加强职业教育培训，不断提高各民族职工基本素质和就业再就业能力。

三、进一步加强实施性立法，确保法律、行政法规得到有效实施

实施性立法，是指为保证国家法律、行政法规得到有效实施，根据法律、行政法规规定的原则、精神而制定的地方性法规。王兆国副委员长在2008年第十四届全国地方立法研讨会上的讲话强调：“在地方立法的工作部署安排上，应当将法律配套规定的制定放在优先位置。凡是与法律配套实施的地方性法规，应当优先立项，优先起草，优先审议，确保与法律实施相配套。”

地方立法之所以是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，就在于它担负着保证法律、行政法规有效实施的任务，同时也是中国特色社会主义法律体系的内在要求。我国地域辽阔，各地区之间经济和社会发展差异较大，法律规定的统一措施、标准不可能完全适用于全国各地，需要通过地方立法将其进一步细化，将其规定的原则、精神同当地的实际情况结合起来，以增强法律、行政法规实施的实际效果，这样才能保证其得到正确有效实施。改革开放三十多年来，如果没有地方立法出台的大量实施性立法，也就没有中国特色社会主义法律体系的迅速形成。就我区来讲，实施性立法大约占总数一半左右，是我区立法的重要方面，大致有三种情况，一是法律、行政法规明确要求地方人大制定配套法规的，这种情况比较少，如《中华人民共和国食品安全法》等；二是法律、行政法规明确规定可以制定具体办法的，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等；三是法律、行政法规虽未明确规定可以制定具体办法，但当地需要制定的，这种情况比较多，如我区制定的《自治区实施<城乡规划法>办法》、《自治区实施<防沙治沙法>办法》等。制定实施性法规，重要的是一定要坚持立法的基本原则，准确体现上位法的基本精神和主要内容，这应该是实施性立法应当把握的基本要求，忽视这一点，就容易造成照抄照搬情形，把法律、行政法规变为地方性法规，损害法律、行政法规的权威，违背实施性立法的初衷。我们将继续重视制定与国家法律、行政法规相配套的实施性法规，围绕自治区确定的重大战略部署，抓紧制定《自治区实施<食品安全法>办法》、《自治区实施<社会保险法>办法》、《自治区实施<社会救助法>办法》、《自治区实施<预防未成年人犯罪法>办法》等一批重要法规，切实保证法律、行政法规得到更好的贯彻实施，为自治区的大建设、大开发、大发展提供更加积极的法律支持。

四、以高度负责的精神认真做好地方性法规清理工作，保证中国特色社会主义法律体系的统一、和谐

法规清理，关系到国家法律体系的统一、和谐。全国性的法规的清理工作，曾经进行过四次，从2009年下半年开始的清理工作是第五次，我们认为，这次清理其意义与以往不同，这次是在我国法律体形成前的彻底清理，目标是保证所有地方性法规与法律、行政法规的规定完全一致，目的是实现我国法律体系的真正和谐统一，坚决消除抵触现象。对于此项工作，新疆人大常委会根据吴邦国委员长讲话精神和全国人大常委会法工委《关于做好地方性法规清理工作的意见》要求，及时对自治区人大常委会成立以来制定的现行有效的160多件之中的114件（2007年底以前）法规进行了清理，截至7月底，已废止法规5件，单独修改6件，集中打包修改14件，批准废止法规4件，批准集中打包修改法规16件，清理工作取得阶段性成果。

常委会对做好法规清理工作高度重视。去年11月，办公厅及时下发了《关于开展自治区地方性法规清理工作的通知》，对清理工作作出部署，提出要求。强调清理工作必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以形成中国特色社会主义法律体系为目标，遵循社会主义法制统一原则和谁起草谁清理、谁提请谁负责的工作制度，要求有清理任务的各部门、各单位都要讲政治、讲大局，高度重视清理工作，保证任务、人员和时间“三落实”，按时间要求尽快提出修改或者废止方案，进入立法程序，争取2010年上半年取得阶段性成果，年底以前完成所有清理工作。为便于加强领导和组织协调，由常委会有关工作委员会、政府法制办和有清理任务的部门共同组成修改工作小组，负责协调、指导和具体抓落实。常委会领导多次主持召开清理工作会议，了解检查清理进展情况，提出指导意见。常委会还及时将清理工作情况向自治区党委进行汇报，得到区党委的高度重视、支持以及肯定。目前，应当由自治区人大常委会和乌鲁木齐市人大常委会予以废止或者集中打包修改的法规项目已经完成，需要单独修改的法规拟在9月底前完成，其他需要修改的法规要求在11月底以前全部结束。关于自治州、自治县单行条例的清理工作，无论单行条例需要修改还是废止，要求基层人大都要在其2011年第一季度召开的人代会结束后尽快报请自治区人大常委会批准。我们相信，经过我们的积极努力，法规的清理工作一定能够按时完成，中国特色社会主义法律体系也一定能够如期形成。

胡锦涛总书记在中央新疆工作会议上的讲话强调，新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位，能否真正实现跨越式发展和长治久安，事关我国发展的战略全局。面对新的形势、新的要求，我们既倍感鼓舞，同时也深感责任重大。我们将认真贯彻中央新疆工作会议的精神和自治区党委七届九次全委扩大会议精神，进一步增强做好立法工作的紧迫感和责任感，加强探索，不断创新，为完善中国特色社会主义法律体系，为实现自治区跨越式发展和长治久安，为建设繁荣、富裕、美好和谐新疆不断做出新的努力。