银川市人大常委会

地方性法规作为国家法律有益的补充，其生命力在于对地方事务规范的适当性和可操作性，也就是我们常说的立法质量。吴邦国委员长曾强调指出：立法质量是法律体系建设的生命线，立法质量的高低，直接关系到法律实施的效果。对于立法质量影响法律体系的完善及法律实施效果等问题，可谓仁者见仁，智者见智。迄今人们谈论中国法之难行的根源，所注目的主要是法的实施问题，认为有法不依、执法不严、违法不究是法之难行的症结所在。实际上，立法质量不高同样应当引起高度关注。为此，我市人大常委会进行了积极的探索和努力，把深入实际调查研究作为提高立法质量的重要任务，摆在了突出位置，使立法质量得以逐步提高。

一、提高调研论证工作针对性

调研论证工作要以科学发展观为统领，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，在赋予管理部门权限的同时，明确其必须履行的义务，力求做到权力与部门职责紧密挂钩，与部门利益彻底脱钩，把有效管理与维护公民权利结合起来，努力实现公民权利与义务、执法部门权力与责任、不同社会群体之间利益的平衡，维护社会的和谐稳定。

近年来，我市的地方立法工作从改善民生和建设“最适宜居住”、 “最适宜创业”城市的需要出发，围绕城市基础设施建设、环境保护、公共卫生管理、食品安全管理、城乡统筹等涉及公共利益和老百姓切身利益的问题，制定了一系列法规，解决了许多突出的矛盾，对保障经济社会的发展、促进社会事业进步和维护群众合法权益等发挥了重要作用，充分体现了我市经济社会发展需要。

在立法实践中，我们重点针对法规草案的以下几个方面开展调研论证：一是法规制定的目的是什么；二是除了立法是否还有其他解决办法；三是法规草案所要解决的主要问题和难点是什么；四是法规的基本原则和内容是否与上位法相抵触；五是创制性条款设置的合理性；六是法规草案能否与自治区相关的地方性法规和国务院部门规章相协调；七是法规草案涉及的利益关系问题；八是起草法规草案可供借鉴的国内外先进经验和做法；九是法规草案通过后，在实施过程中可能遇到的障碍，如何在起草过程中予以消除这种潜在的障碍等等。

二、创新调研方式方法，增强调研工作实效

立法调研论证要根据不断变化的新情况，坚持从实际出发，采取多种形式、多种手段开展调研，掌握新情况，解决新问题。对一些立法项目本着实事求是的态度，宜快则快，宜缓则缓，“立、改、废”并举，确保立法工作有条不紊地进行。我们除了充分依靠常委会机关和政府各部门的调研力量，加强合作，整合调研资源，开展立法调研外，还加强与研究机构和大专院校的合作，采取联合与委托等办法，充分发挥“外脑”的作用。多年来，我市制定的法规为数不少，质量如何，缺乏科学评判。2009年，按照常委会工作要求，法工委建议将市民普遍关注，反映问题较多的《银川市城市供热条例》作为被评估的法规。年初，法工委制定了一个评估方案，讨论时，大家认为这个方案由人大自己牵头组织评估，好比既当运动员，又当裁判员，公正性难以保证。法工委借鉴外省市开展立法评估的经验，委托宁夏大学立法评估课题组进行立法后评估。该评估课题组采用问卷调查、专题调研、座谈讨论、个别走访等多种形式，对《银川市城市供热条例》在实施中的效果进行分析评价，形成评估报告。法工委对评估报告所提出的问题、意见和建议，又再次组织有关人员深入供热企业和热用户进行有针对性的调研论证，认为评估报告切实考虑了供用热双方的权益，实事求是地分析了我市供热工作在条例的规范下所取得的成效、存在的主要问题及其原因，所提意见和建议大都有比较充分的理由，也符合实际，基本反映了供用热双方普遍关心和亟待解决的问题，对修改《银川市城市供热条例》有重要参考价值。

与此同时，我们把传统的调研方式与现代调研方法结合起来，利用信息技术和互联网络，采用问卷调查、抽样调查、网络调查等行之有效的方法获取和分析信息资料，提高调查研究的效率和水平。每一部法规草案都能够在当地报纸、网站等媒体上全文公布，广泛征求社会意见。针对以往一些法规草案在公开征集意见时，公众参与积极性不高的实际情况，我们将《银川市预防和制止家庭暴力条例》草案及说明分别送兴庆区北安、华新、海宝、崇安、兴隆、兴胜和安居苑七个社区居民委员会，通过社区居民委员会征集最基层管理组织及遭受家庭暴力人员的意见、建议。实践证明，通过向特定人群征集意见，使对方有了一种责任，有利于法规草案意见和建议的征集，也是扩大民主立法的有效形式。

三、改进调研论证工作作风

立法工作要坚持解放思想，实事求是，与时俱进，敢于坚持真理，大胆提出真知灼见，做到听真言、察实情。改革开放以来，根据银川的发展需要，历届人大常委会制定了一系列地方性法规，对促进和保障各项事业的发展发挥了重要作用。近几年来，在自治区党委、政府实施中心城市带动战略和我市建设“两个最适宜”城市战略的推动下，银川经济社会发展进入快车道，一些深层次的矛盾也更加显现。从客观上讲，这就需要在国家法律规范的基础上，通过加强地方立法的手段来予以调整和规范。如在制定《银川市公共消火栓建设维护管理条例》时，针对我市大多数乡镇及人员密集的村庄无消火栓、消防水源不足和消防车辆应急取水设施严重缺乏这一实际，明确规定：对无公共消火栓或者灭火救援给水不足的区域，应当在当地水质、水量有保证的河流、湖泊、沟渠、池塘、水池、水井、水库等水源设置便于消防车取水的设施。同时还规定：消防车取水设施的布局、定点和消防车取水设施的建设标准由公安机关消防机构提出，当地人民政府组织建设；农村每个村应当设置不少于一处可以全天候使用的消防车取水设施，有条件的还应当建设公共消火栓。这些规定不但符合城乡统筹兼顾原则，体现了农村消防的需要，而且必然会对改善农村消防设施的不足，解决消防车取水困难的局面产生重要作用。

2009年，市政府提请常委会审议《授权街道办事处行使部分行政处罚权方案》。我们经过深入调查研究和分析论证，认为授权的法律依据不足，并结合我市工作实际提出推进街道综合执法工作的意见和建议，为依法管理城市当好参谋和助手。

四、健全调研论证工作机制

常委会立法工作机构的作用在立法工作中举足轻重。法制工作委员会作为常委会的立法机构，要加强对立法调研工作的指导和统筹协调，推动立法调研论证工作制度化、规范化。实践使我们体会到，法制工作委员会在立法调研工作中必须履行好以下职责：一是指导和管理本委的调研工作，理顺与常委会其他工作机构在调研工作方面的关系，协调解决工作中出现的矛盾和问题；二是制订本委调研工作制度及工作计划，确定重点调研论证课题，明确调研论证任务，推动调研论证计划的落实；三是牵头组织开展法规案的综合性调研论证工作，统一调配调研力量，组织联合攻关。 

总之，改进立法工作，提高立法质量，是一项长期工作任务，需要一支政治坚定、作风正派、业务精湛、勤奋高效的立法专业队伍，在加强党的理论和立法理论的学习、研究的基础上，要采取送出去，请进来的办法，加强对立法工作人员的培训，还要有计划地安排立法工作人员到基层学习调研，增强立法人员在经济工作、社会工作方面的实践经验，不断提高立法工作人员的业务素质，为做好地方立法工作，提高立法质量奠定基础。