乌鲁木齐市人大法制委员会

 

党的十七大报告指出：“中国特色社会主义法律体系基本形成”。这一论断是对我国立法现状的基本评判。30多年来，随着社会的发展和进步，我国的立法工作经历了划时代的变迁，作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方立法工作成果丰硕。本文将围绕地方立法在中国特色社会主义法律体系中的地位及其作用进行分析探讨。

一、中国特色社会主义法律体系的科学内涵

中国特色社会主义法律体系是中国共产党领导全国各族人民在改革开放和现代化建设过程中形成的部门齐全、层次分明、结构协调、体例科学的有机整体。新时期，认真审视地方立法在法律体系中的地位和作用，科学定位今后地方立法工作的思路和趋势，对不断发展和完善中国特色社会主义法律体系将产生深远的社会意义。

二、地方立法的地位

第一，地方立法的法定地位。«中华人民共和国宪法»和«中华人民共和国立法法»明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。由此可以看出，作为国家根本大法的宪法和立法法的规定都决定了地方立法在整个法律体系中的法定地位，这点是毋庸置疑的。同时，我国幅员辽阔、人口众多、民族成分复杂、东西中部经济文化发展很不平衡，这些基本国情也决定了地方立法在国家立法体制中的法定地位。

第二，地方立法的具体实施地位。在我国的法律体系框架中，国家基本法律旨在规范全局性和根本性的问题，它不可能对带有一定特殊性的问题面面俱到。任何一个国家投入大量的立法成本去制定一部法律，其最终目的都是在实践中通过运用法律去指导和规范人们的行为，从而保持社会的正常有序运转。在维护国家法制统一和不同国家基本法律相抵触的情况下，民族自治地方和特区可以根据本地的实际情况，有权变通执行国家法律或者制定地方性法规、自治条例或单行条例，使国家法律在全国各地得到有效实施，确保了国家法制的统一。

第三，地方立法的不可替代地位。在我国的法律体系框架中，国家基本法律和地方立法都由各自的调整范围。有的问题需要由国家大法去调控，有的问题需要由地方立法去解决。前面我们谈到，我国特殊的国情、各异的地域环境、人文环境、不平衡的经济发展空间等等，这些因素决定了国家立法不可能完全涵盖各地方的具体情况和差异，地方立法的最大优势就是可以及时填补国家立法的空白和缺失，可以先行立法，积累经验，等待时机，为国家立法做好准备。立法实践表明，很多地方性立法的创制性条款为国家立法的出台起到了很好的铺垫和探索作用，地方立法的地位是不可替代的。

三、地方立法的作用

地方立法的作用，是指地方立法在国家、社会和公民生活中所起的规范和引导作用。现阶段，我国地方立法的作用主要有以下几方面：

（一）地方立法是社会主义法律体系的重要组成部分。到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是依法治国方略的重要组成部分，也是立法机关的神圣使命。中国特色社会主义法律体系的构建，有三个特点：一是法的门类要齐全；二是不同法律部门内部的法律规范要齐备；三是法律体系内部不同的法律门类之间、不同法律规范之间、不同层次法律规范之间，要逻辑严谨、结构合理、和谐统一。由于我国人口多，底子薄，经济发展的成果在巨大的社会需求面前仍然很短缺。立法机关的一个重要任务就是牢记国家的基本国情，尽量减少法律的社会和经济成本，通过立法实现解放生产力和发展生产力的目的。近年来，地方立法在推进科学立法、民主立法，汇集民智、表达民意方面做了很多有益的探索。我国人口众多，经济和社会发展严重不平衡，对同一部法律，不同的社会群体有不同的诉求，有时候甚至是截然相反的诉求。理性分析、科学研究、深入理解不同的诉求，敏锐洞察立法背后所折射出的社会现实和利益纠葛，寻求最佳的社会利益平衡点，是立法机关的职责和任务。从我国地方立法层级看，实行的是中央领导下的省级地方立法，在省级之下，只有省会所在市和国务院批准的少数较大的市具有立法权。地方立法体现了单一制国家结构形式的相对分权的特性。它不具有制宪性，也不具有与中央立法权平行的如财政、税收、海关等方面的专属立法权，主要承载着以下三方面的功能：一是实现法律地方化功能。在国家立法的原则下，地方立法可以根据本地实际情况对法律进行具体细化，使之更具操作性，保证国家法律在本辖区内的贯彻实施。二是民主功能。地方立法为更好地反映民声，体现民意，往往采用民主参与的立法途径来实现诉求。三是先行立法功能。地方立法一方面可以弥补因中央立法能力限制造成的制度供给上的不足，使改革的进程不至于过慢；另一方面，地方立法只具有局部影响，能及时解决地方新出现的问题，为中央立法积累经验。

（二）地方立法是对国家立法的重要补充和探索。中央立法大量采用弹性立法的立法技术，在实践操作上较为原则，不同的经济、文化和地域差异决定了为保证法律、行政法规在地方的有效实施，地方有权根据本行政区域的实际情况作出具体规定。同时，地方立法属于自主性立法，即对地方性事务的管理进行立法。地方立法在不同上位法相抵触的情况下，有权围绕本辖区内的政治、经济、文化和社会发展现状，科学整合立法资源，有针对性地开展地方立法工作，为辖区各项事业的发展提供良好的法制氛围。对那些不属于国家专属立法权范围的事项，在国家尚未立法，地方迫切需要并具备立法条件的情况下，地方可以先行一步，制定地方性法规予以规范，地方立法在实践的基础上进行局部的摸索试验，一方面可以减少立法成本，另一方面可以最大程度地激发当地人民的创造力，实现制度与国情的磨合，为国家立法奠定扎实的基础。

四、乌鲁木齐市人大及其常委会对开展地方立法工作的想法和认识

新疆的发展和稳定，关系全国改革发展稳定大局，关系祖国统一、民族团结、国家安全，关系中华民族伟大复兴，在党和国家事业发展全局中具有重要战略地位。我们要充分认识地方立法工作的重大意义，力求在立法工作中不断提高做好地方立法工作的责任感和紧迫感，充分体现反对民族分裂、加强民族团结、维护社会稳定、关注民生的基本精神和内容。要牢固树立维护社会稳定、加强民族团结、加强社会主义法制的理念，为我市经济和社会全面发展营造良好的法制环境。

自1985年以来，我市人大常委会立法工作经历了摸索起步、总结提高、发展完善的过程。截止目前，我市人大常委会制定、修订、废止和作出有关法规问题的决定共92项，现行有效实施的法规48项，涉及到我市政治、经济、文化和社会建设的各个领域，为保证法律和行政法规在我市的贯彻实施，维护祖国统一、发展民族团结，保持社会稳定，发挥了积极作用。

（一）坚持党的领导是做好地方立法工作的根本保障。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过人大的法定程序，才能成为国家意志。因此人大及其常委会在立法工作必须树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念，一切法律法规都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固和完善党的执政地位，有利于社会主义优越性的发挥。立法工作必须坚持党的领导，服从并服务于党和国家工作的大局，自觉将党的主张通过法定程序上升为国家意志，成为全社会普遍遵循的行为规范和准则，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，保证改革开放和现代化建设的顺利进行。

（二）维护法制的统一是做好地方立法工作的目的。我国是集中统一的社会主义国家，建设中国特色社会主义法律体系就是要形成以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的协调统一整体。我们不能抛开国家统一的法律体系而另搞一套，追求所谓“地方法律体系”。建立既统一又分层次的立法制度，要做到两点，一是必须依照法定权限、遵循法定立法程序；二是坚持以宪法为核心和统帅，地方性法规不得和国家的法律、行政法规相抵触，法规规定之间要做好衔接协调，不能互相矛盾，影响法律的权威性。今年，按照全国人大法工委关于做好地方性法规清理工作的安排意见，我市人大常委会把地方性法规清理工作列入重要议事日程，成立了专门领导机构，组织精兵强将具体负责，目前，此项工作已取得阶段性成果。多年来，乌鲁木齐市人大常委会在开展地方立法工作中始终坚持“立、改、废”相结合，在没有国家上位法支持而我市又亟需解决的前提下，在权限范围内制定地方性法规；国家法律出台后，如果地方性法规与国家法律法规存在有抵触、不一致的，我们会及时进行修改或废止，有效维护国家法制统一。目前，乌鲁木齐市人大常委会已修改（修订）地方性法规32项，废止地方性法规13项。

（三）坚持“科学立法、民主立法”是做好地方立法工作的基础。民主法治是和谐社会的一个重要特征，也是构建和谐社会的重要条件。民主得以发扬、法治得以实现，离不开完善的立法。立法价值取向的良莠和立法质量的高低，直接影响到和谐社会的构建。地方立法工作中，要注重把普通民众的利益诉求整合到立法决策中去，广泛协调各群体之间的利益冲突，不断促进社会的和谐发展。我国实行人民代表大会制度，人民通过人民代表大会来行使国家权力。依照法律规定，人民可以通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理国家经济和社会文化事业，管理社会事务。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。国家立法经过多年探索和实践，总结出了科学民主的立法程序，在立法中进行了规范，提出了列入常委会会议议程的法律案，人大法律委员会应当以座谈会、论证会和听证会等形式听取各方面意见的理念。在地方立法工作中，坚持“民主立法、开门立法、科学立法”已成为大家的共识。“开门立法”也成为体现公众参与民主政治的重要组成部分，成为提高地方立法质量、推进地方立法民主化、构建社会主义和谐社会的时代特色。多年来，乌鲁木齐市人大及其常委会也在不断摸索和总结地方立法工作，以各种形式引导公众参与地方立法，努力为我市经济和社会发展营造良好的法制环境。在法规草案的准备阶段，采取公众参与地方立法的方式有：公开征集立法项目，任何单位和个人都有权向立法机关提出立法项目建议。立法计划制定后，立法机关将其在各种媒体上公布，使广大民众及时得知人大的立法动态。前年，乌鲁木齐市人大在编制五年立法规划的工作中，通过向社会各界征集立法规划项目建议、归类整理，明确立法方向和重点、深入基层进行调研等步骤，广泛征求和听取社会各方面和广大市民意见和建议，确保立法项目的必要性和可行性，积极推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，更好地发挥法制在国家政治和社会生活中的规范、引导和保障作用。在法规草案审议阶段，采取的公众参与地方立法的方式有：公民旁听常委会会议、书面征求有关部门和人员的意见、公布法规草案征求社会各界意见、各种形式的立法调研座谈会、对广大群众普遍关注的立法举行立法听证会。为听取广大市民对市人大常委会制定地方性法规的意见，充分体现“科学立法，民主立法”的原则，广泛听取各方面意见，2009年，乌鲁木齐市人大法制委员会举行了《乌鲁木齐市农产品质量安全条例（草案）》立法听证会。来自农产品产地的生产者，农产品经营者和农产品质量安全管理等方面的人员及专家、法律工作者和群众代表等十二名人员就如何做好农产品产地的管理；农产品生产的管理；农产品包装和标识的管理；农产品经营的管理；农产品质量的监督检查等方面，共提出意见和建议68条，这些都为高质量法规的出台奠定了坚实的基础。

（四）把握时代精神和有特色是做好地方立法工作的生命线。经济社会发展要有时代感和创新，要发挥自己的相对优势，形成区别于其他地区的特色。地方立法更要能及时准确地反映这一点，要勇于站在国家发展大局和地方发展战略的高度，立足现在，着眼未来，既要通过立法肯定和巩固改革的成果，又要为新的实践，新的探索，留下必要的发展空间。从立法本身的角度讲，地方立法工作要注意把立足我国国情、本地实际与借鉴国内外先进的立法经验集合起来，尽可能地创制一些具有前瞻性、创新性的条款，要体现立法特色，凸显个性，要有生命力。例如，由于新疆所处的特殊地理环境和气候环境，居民的畜禽产品消耗量较大，本地区的畜禽屠宰量达80%，外地肉品销售量也很大，为保证肉品质量，维护消费者合法权益，制定符合我市民族地区实际的《乌鲁木齐市畜禽屠宰和肉品流通管理条例》显得尤为重要。我们在充分调研论证的基础上，创制了“畜禽屠宰应依法设立场所，肉品市场准入必须备案”等特色条款，从源头上杜绝了私屠乱宰和以次充好等违法现象，保证了我市放心肉工程的有序推进。又如，受新疆特殊的地理环境、人文环境和社会环境的限制，我市的房屋租赁管理工作存在很多困难和问题。按照市人大常委会的工作安排和部署，2009年拟制定《乌鲁木齐市房屋租赁管理条例》。“7·5”事件发生后，社会各界要求尽快出台房屋租赁管理方面地方性法规的呼声愈加强烈，规范整顿房屋租赁管理市场被提上市委、市人大、市政府的重要议事日程。为全面了解我市房屋租赁管理市场的总体情况，保证立法质量，市人大常委会副主任、市人大法制委员会主任委员成丽娴同志带领人大法工委委员、市人大代表深入区（县）调研，广泛听取区（县）、街道、社区负责人及房屋租赁管理人员开展工作的情况、具体做法和存在的问题，共收集70余条意见建议，为制定好条例打下扎实基础。本着“科学立法、民主立法”的立法原则，我们更新立法理念，树立正确的主导思想，力求在制定《乌鲁木齐市房屋租赁管理条例》上有新突破，真正反映我市的实际情况，使制定出来的法规有特色，可操作。在没有任何上位法可参考借鉴的基础上，《乌鲁木齐市房屋租赁管理条例》依法报请自治区人大常委会批准后于2010年7月1日颁布实施。在立法过程中，我们也深刻的体会到，房屋租赁作为一种社会现象将长期存在，这也是每个城市面临的课题。管理好了，有利于社会发展和稳定，管理不好，则后患无穷。但是，房屋租赁管理工作必须依法管理、规范管理、科学管理，并与外来人口管理服务相结合，这是一条必须走的法制管理途径。

地方立法是社会主义民主与法制建设的重要内容和组成部分，在法制建设中具有重要的地位和作用。地方国家权力机关依照法律制定、修改、废止和颁布地方性法规，是依法治国的必然要求，是党和国家总结历史经验对国家立法体制进行的重大改革，对于发展社会主义民主，健全社会主义法制，充分发挥地方的主动性、积极性和创造性，把宪法、法律、行政法规以及党和国家的方针政策与本行政区域的具体情况结合起来，推动改革开放和中国特色社会主义事业向前发展，具有十分重要的意义。地方立法工作的状况，立法质量的高低，不仅直接影响中国特色社会主义法律体系的统一性、完整性，而且会对国家法律法规能否得到有效贯彻实施产生重大影响。做好地方立法工作，不仅是一个严肃的法律问题，而且是一个重大的政治问题。用长远的观点看问题，地方立法工作的加强，质量的提高，是发展社会主义民主法制，建设社会主义法治国家的基础，是推动依法治市的重要保证，是完善社会主义市场经济体制的客观要求，是社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设协调发展，全面建设小康社会的内在要求。我们要立足这样一个高度，充分认识加强地方立法工作的重要性和紧迫性，切实增强提高立法质量的自觉性，为形成中国特色社会主义法律体系发挥应有作用。