陕西省人大常委会法制工作委员会

 

2010年形成中国特色社会主义法律体系是党的十五大提出的新时期立法工作的总目标。今年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上提出，如期形成中国特色社会主义法律体系是今年立法工作的首要任务。经过30多年的艰苦努力，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，一个以宪法为核心的多部门、多层次的中国特色社会主义法律体系将如期形成，我国的政治、经济、文化和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。这是我国社会主义民主法制建设的一个重要里程碑，对于确保依法治国方略的全面落实和社会主义法治国家的实现，具有十分重要的意义。

一、中国特色社会主义法律体系的形成是我国法制建设的伟大成就

十一届三中全会以后，全党全国人民在几代中央领导集体带领下，沿着邓小平同志开辟中国特色社会主义道路，以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则，在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态环境建设方面取得了举世瞩目的成就。改革开放之初，邓小平同志指出：“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”（《邓小平文选》第二卷第187页）为了充分发挥中央和地方两方面的积极性，1979年地方组织法决定县级以上设立人大常委会，并赋予省级地方人大及其常委会地方立法权，82宪法确定了我国基本的立法体制，此后地方组织法又授予省会市和国务院批准的较大市立法权，再以后全国人大决定授予经济特区立法权，2000年立法法进一步确定了我国现行立法体制，明确了全国人大及其常委会专属立法权。在党的领导下，全国人大及其常委会行使国家立法权，国务院行使行政法规立法权，省区市和较大市人大及其常委会行使地方立法权，县级以上民族自治地方人大制定自治条例和单行条例，经济特区人大及其常委会行使特区立法权。我国国家立法和地方立法，立足社会主义初级阶段基本国情，把立法和改革发展稳定的重大决策结合起来，汲取改革开放和人民群众的实践经验，学习和借鉴国外成功的法律成果，使党的主张转变为国家和人民意志，逐步使我国各个领域走上有法可依的法治轨道。经过30年努力，中国特色社会主义法律体系将如期形成，这是不同于其他国家法律制度的全新的法律体系，是兴国安邦最重要的制度创新成果，是我国改革开放30多年法制建设的伟大成就。

中国特色社会主义法律体系是以马列主义毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，适应我国社会主义初级阶段国情，体现改革开放、经济社会快速发展和依法治国的要求，以宪法为核心和根本依据，内部协调、体例科学、调整有效的统一的、分层次的法律法规制度的有机的统一整体。中国特色社会主义法律体系横向构成包括宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门，纵向包括宪法、法律、行政法规、地方性法规多个层次。中国特色社会主义法律体系是动态、开放的法律体系，特别是在社会转型过程中形成的一些法律规范，还需要不断修改完善。中国特色社会主义法律体系的形成，为依法治国、建设社会主义法治国家创造了法律条件，为党民主执政、科学执政、依法执政提供了依据和保障。

我国是统一多民族的单一制的社会主义国家，实行统一开放竞争有序的市场经济，我国的法制必然也是统一的，地方性法规只能纳入国家法律体系之中。我国幅员辽阔，地域发展很不平衡，有的法律国家作了规定还需要地方结合实际细化，制定配套性规定，增强操作性，保证国家法律在地方实施。同时，社会生活实践是立法的源泉，特别是改革开放和社会变革当中，有些事需要立法规范、引导和支持，但制定全国性法律一时条件还不成熟，因此根据宪法、地方组织法规定的立法体制，有地方立法权的人大及其常委会可以在地方立法权限范围内先行立法，经济特区的立法权还要大一些，县级以上民族自治地方可以根据实际需要制定自治条例和单行条例。地方实施性立法保证国家法律、行政法规的执行，地方先行立法为国家立法探索有益经验，地方事务管理立法是国家立法的补充，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。实践证明，我国现行的立法体制符合我国国情，既保证立法权集中在中央，又充分考虑到了改革开放和现代化建设的现实以及各地情况的差异和发展的不平衡，有利于发挥中央和地方两个积极性，地方立法对于中国特色社会主义法律体系的科学形成和不断完善具有重要意义。

二、我省地方立法的主要做法和体会

目前，我省现行有效的地方性法规236件，其中省地方性法规169件，批准西安市地方性法规67件。这些法规的制定和实施，为我省实施依法治国方略，保障宪法、法律和行政法规的有效实施，推动科学发展和社会和谐进步发挥了积极作用。

我省地方立法主要有以下做法和体会：

（一）坚持党的领导，以科学发展观为统领，把立法同改革发展稳定的重大决策结合起来。地方立法工作中坚持党的领导，就是要正确贯彻党的路线方针政策，紧紧围绕改革发展稳定的大局，把党的主张和人民群众的意愿，通过法定程序变为全省人民共同遵守的行为规范。省人大常委会坚持以科学发展观为统领，把统筹经济社会发展，构建和谐社会作为地方立法的重要任务，在做好经济立法的同时注重社会立法。本届人大常委会五年立法规划中，我们安排了一批社会保障、权益保护、劳动就业、社会事业、社会管理等方面的社会立法项目，社会立法与经济立法数量基本持平，发挥了立法在调整社会关系、促进社会和谐方面的规范、引导和保障作用。

（二）坚持社会公正正义，合理调整各方面的利益关系。省人大常委会在立法中注重体现社会公平正义，正确处理权利与义务、权力与责任、权力与权利之间的关系，明确行政机关公共服务的责任，促进政府职能转变，为建立法治政府、责任政府、服务政府提供法制支撑。在审议修改法律援助条例时，从构建和谐社会出发，重点在明确政府职责、扩大法律援助范围、保障法律援助经费、完善法律援助工作制度等方面作了补充完善，保障经济困难的公民能够得到及时必要的法律服务和公正的司法保护。

（三）坚持从实际出发，注重制度、体制和机制创新，立足解决地方的突出问题。一是搞好先行立法。对国家立法条件不够成熟的事项，地方立法先行一步，发挥“试验田”的作用。比如，我们制定了企业工资支付条例、人民调解条例、法律援助条例、乡村规划建设条例、城乡供水用水条例、高新技术产业发展条例等法规，对解决改革发展中的突出问题起到有效作用。二是抓紧实施性立法。近些年，我们重视实施性立法的项目安排，对法律要求地方制定实施办法的，或者根据需要制定配套规定的，优先考虑列入立法计划，保证国家法律的有效实施。三是重视地方事务管理立法。我们从实际需要出发，立足解决地方实际问题，对地方事务积极进行自主立法。先后制定了延安革命遗址保护条例、秦始皇陵保护条例、秦岭生态环境保护条例等一些地方性法规，产生了良好的社会效果。

（四）坚持群众路线，推进立法的民主化、科学化。常委会不断扩大公民对立法工作的有序参与，创新公民参与立法的途径。在立法过程中采取征求意见座谈会、书面征求意见、网上公开征求意见等形式广泛听取人大代表、行政管理相对人、政府相关部门和专家学者意见。在制定涉及老百姓切身利益且各方面意见有较大分歧的法规时，把举行立法听证会作为听取公众意见的重要形式。我省在制定物业管理条例时，常委会举行了首次立法听证会，听取了各利益方的陈述与辩论，为条例的修改完善提供了重要依据。

（五）坚持法制统一原则，加强立法监督。地方立法必须维护社会主义法制统一，做到不与宪法、法律和行政法规相抵触。我们坚持在法定职权范围内制定地方性法规，对于法规草案内容与宪法、法律和行政法规规定冲突的，予以删除或修改；地方性法规规定与新颁布的法律、行政法规相抵触的，及时加以修订。注意地方立法与法律、行政法规相衔接，行政处罚、行政许可不超越法律、行政法规规定，保持法律体系内部的协调统一。同时，不重复上位法的规定，对国家法律不能断章取义，把法律的解释权变为地方解释权。这些我们概括为不越权、不抵触、不重复。本届人大常委会加强立法监督工作，在法制工作委员会增设了法规三处，加强规章和规范性文件备案审查工作，维护法制统一。

根据李建国副委员长兼秘书长在去年全国地方立法工作会议上的讲话要求、全国人大常委会法制工作委员会关于做好法规清理工作的通知要求，我省从2009年12月启动法规清理工作，围绕形成中国特色社会主义法律体系目标，对以往制定的地方性法规进行全面清理，修改或者删除与法律不一致、不协调、不适应突出的“硬伤”，废止过时的失去实际意义的法规，从地方立法方面保证与法律体系内部的科学、和谐、统一。这次法规清理在常委会主任会议的领导下，由法工委负责和牵头，各委员会分工联系有关单位，人大清理和有关部门自查同时进行，法工委在全面清理的基础上，汇总研究各方面意见，起草修改法规决定和废止法规决定，报请主任会议讨论，今年3月、5月省人大常委会两次会议审议通过了主任会议提出的两个修改决定和一个废止决定，共修改了50部地方性法规177个条款，废止了9部地方性法规，实现了在2010年上半年法规清理取得阶段性成果的工作目标。

三、中国特色社会主义法律体系形成后的立法问题

中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国立法工作步入一个新起点。在新的形势下，今后的立法工作的要求越来越高、难度越来越大、责任越来越重。

（一）立法工作要有新目标、新要求。中国特色社会主义法律体系形成以后，国家各个领域基本有法可依，今后的立法工作的目标和任务，主要是全面贯彻科学发展观，适应建设法治国家和全面建设小康社会需要，不断健全中国特色社会主义法律体系，为到本世纪中叶把我国建设成为中等发达的社会主义现代化强国，提供完善的法律法规保障。法制建设应当纳入国家发展战略，近期目标与2020年全面建成小康社会目标相适应，中长期目标与2050年建成中等发达的现代化强国目标相适应，把完备的法律法规作为国家制度优势和软实力的支撑。适应新的发展需要，立法工作要有新要求。邓小平同志1978年在法制建设开始起步时曾说：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”改革开放30多年立法工作路径，就是这样走过来的，实事求是，立足国情这些基本的立法指导思想还要继续坚持，但同时，今天的法学教育、法律基础和全民法律素质与当年不可同日而语，立法队伍、立法技术日益成熟，法制建设初始阶段有比没有好、快搞比慢搞好的粗放式立法也要改变。立法也要遵循法制建设自身规律，要走科学化、精细化的路子，立法精细才有操作性，才会减少扯皮，才能提高实施效能，才会增强人们对法律的信赖。

（二）重视社会领域、民主政治建设方面的立法。从改革开放以来立法历程来看，上世纪八十年代主要是重建国家和社会管理的基本法律秩序，九十年代主要是建立市场经济的基本法律秩序，本世纪第一个十年主要是建立统筹发展的基本法律秩序，下一个十年社会立法会占据突出位置，包括重要的社会保障、社会分配、社会福利、社区建设等民生问题立法，同时区域协调发展方面的立法也会提出来。再以后民主政治方面的立法也会增多，以适应民主政治法制化、规范化、程序化发展的需要。今后十年，中央和地方都要加强社会建设和保障民生、增进社会福利方面的立法，促进公民社会的形成和成熟。民主政治是公民社会的产物，没有成熟的公民社会，就不可能有发达的民主政治。发展社会主义民主政治是党和国家始终不渝的奋斗目标，但在一个贫富悬殊、城乡差距拉大、经济发展不平衡、社会保障不健全的社会条件下，民主政治立法应当循序渐进，当前最重要的是立法要坚持以人为本，做到社会立法与经济立法并重，强化政府的公共服务职责，体现社会公平正义，促进社会和谐进步，为民主政治的发展创造良好的社会和法治条件。

（三）加强实施性立法，做好法律配套规定的立法工作。法律体系形成以后，有的法律实施还需要制定配套的行政法规、地方性法规，凡法律要求制定行政法规、地方性法规的，相关机关在立法工作的安排上，应将法律配套规定的制定放在优先位置上，优先立项、优先起草、优先审议，及时出台配套规定，确保法律有效实施，避免法律空转。地方立法要从地方实际出发，增强地方特色，不能片面追求数量，也不能盲目照抄照搬兄弟省市的立法，更不能追求地方立法体系化，搞小而全、大而全的重复立法。

（四）加强科学立法、民主立法，切实提高立法质量。要完善立法公开制度，法规草案或修改稿一律向社会公布，重大问题召开听证会，畅通不同利益群体诉求表达的渠道，提高社会公众参与度；要建立多元化法规起草机制，实行立法工作者、理论工作者和实际工作者相结合，充分发挥人大在立法工作中的主导作用；要积极开展立法评估和立法研究，把实践作为检验立法质量的依据，及时修改完善地方性法规。

（五）加强立法监督，认真做好规范性文件备案审查工作，维护社会主义法制的尊严和统一。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国全面进入依法治理阶段，地方立法要坚持法制统一原则，加强规范性文件备案审查工作，从地方立法方面保障法律体系的和谐统一。

四、关于中国特色社会主义法律体系构成的一点建议

中国特色社会主义法律体系横向构成分为宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法等七个法律部门，纵向构成分为宪法和法律、行政法规、地方性法规。有一种观点认为，宪法应当独立于其他法律部门之外，单独作为一部分和一个层次。我们支持这种观点。

我们认为，宪法独立于其他法律部门之外，从法律体系上体现了宪法至上的崇高地位。第一，宪法是治国安邦的总章程，依法执政最根本的是依宪执政，宪法根据我国国情所确立的政治、经济、社会、文化各方面基本制度和公民基本权利，体现了我们党坚持立党为公、执政为民的宗旨和人民当家作主的基本精神，是共产党执政最根本的法律基石，是国家治理的最高法律形式。第二，中国特色社会主义法律体系是围绕宪法实施形成的，宪法与其他法律是“纲”与“目”的关系，宪法是立法的根本依据，法律、法规是宪法原则和精神的具体化。第三，宪法的制定和修改不同于其他法律，全国人大是最高国家权力机关，宪法通过以后，全国人大只有修宪权，并有特别的修宪程序。同时，全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责。宪法及宪法修正案独立于其他法律部门之外，显示宪法对中国特色社会主义法律体系的统领作用，有利于在全民中树立宪法意识和宪法权威。这样纵横来看，宪法都处于法律体系的顶尖位置。