兰州市人大常委会法制工作委员会

党的十七大报告中指出，“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。中国特色社会主义法律体系既包括了宪法、法律、行政法规，也包括了地方性法规，这是一个整体，地方性立法是国家法律的延伸和补充，是社会主义法制建设不可或缺的组成部分。地方立法权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权之一。如何行使好这一职权，不断加强地方立法工作，提高立法质量，是具有立法权的地方人大及其常委会的每一名公务人员必须努力的方向和思考的问题。兰州市人大常委会自1984年获得地方立法权以来，始终把加强地方立法工作，提高立法质量作为立法工作的重中之重，在近三十多年的时间里，共立、改、废地方性法规四十余部。通过二十多年的立法实践，立法工作的理念逐渐走向成熟、立法制度不断得到完善，立法质量日益提高。人大立法工作者在不断的探索和总结中，摸索出了一套提高立法质量的行之有效的方法。

一、提高立法质量，必须坚持党的领导，坚持正确的政治方向和指导思想

立法是国家的一项基本政治活动，立法工作必须坚持党的领导，坚持社会主义方向，服务于党和国家工作的大局，使党的主张和人民的意愿通过法定程序成为国家意志，从制度上和法律上保证党的路线、方针、政策的贯彻实施。在地方立法工作中要自觉地把党的理论路线方针政策贯彻到立法工作和立法理论研究工作中去。使地方立法工作准确地体现“科学发展观”重要思想，体现立党为公，执政为民的本质要求。起草、审查和修改法规草案时，要认真考虑草案拟确定的制度和措施，是不是有利于解放和发展生产力，促进本地经济持续和健康发展？是不是有利于推动技术进步和经济结构调整？是不是比较妥善地处理了效率与公平的关系？只有这样。我们才能在立法的指导思想上把握正确的方向，从根本上保证地方立法工作的质量。

二、要牢固树立和落实科学发展观，不断改进地方立法工作的方法

1、科学发展观和构建和谐社会的理念总揽立法工作全局，指导立法工作实践。坚持以人为本，立法为民，发挥地方立法的拾遗补缺作用，保证国家法律法规在本行政区域内的正确实施。坚持法制统一原则，尊重上级人大专属立法权，下位法服从上位法，真正做到“不越权”、“不抵触”。坚持地方立法为促进和保障经济社会发展服务，突出地方特色和可操作性。坚持实事求是、因地制宜、成熟先立、急需先立的原则，克服部门利益倾向和地方保护主义，避免法规条款设置照抄照转、面面俱到、重视复因袭、冗长繁琐。

2、完善立法规划与计划的编制，广泛征集立法项目。在每届任期内，人大常委会都要制定五年立法规划。立法项目的确定，除了采纳党委提出的立法建议外，还要向人大各专门委员会和常委会各工作部门、向政府及其工作部门、向人大代表和常委会组成人员征集。特别要重视通过新闻媒体向社会公开征集立法项目，充分发挥公民、法人和其他组织参与立法的积极性。还要注意征求法检两院在司法实践中发现地的方性法规中不完善的方面，提出修改法规的建议。在立法规划的指导下，每年制定立法计划。立法计划既不能脱离立法规划的总体要求，又可根据形势、任务和立法工作的实际需要，对某些立法项目进行微调，确保人大立法工作健康、有序地进行。

3、拓宽法规起草渠道，充分调动和发挥各方面积极性。目前法规起草渠道比较单一，政府有关部门作为法规起草主体，难免会受部门利益倾向的影响，不利于提高立法质量。应创造条件，逐步拓宽法规起草渠道。在继续发挥政府及其工作部门重要作用的同时，还要调动常委会各工作部门的积极性，特别是要充分发挥专家、学者在法规起草中的作用。在条件允许的情况下，常委会工作部门可以组织有常委会组成人员、工作人员、专家学者和政府部门的实际工作者参加的专门班子，直接主持法规的起草工作。对一些专业性较强的法规，还可采取委托起草或招标起草的方式，直接把法规草案专家、学者起草。按委托与招标的相关规定，对参与起草的专家、学者和有关人员付与相应的报酬。

4、完善法规草案的调研论证制度。法规草案的调研、论证，要贯穿于立法工作的全过程。调研论证的重点内容包括：立法的必要性，可行性，是否体现了以人为本、立法为民的理念；法规草案是否符合我市实际情况，是否把工作中经实践证明是正确的、行之有效的、成熟的经验用法律的形式固定下来；法规草案涉及的审批、许可、赔偿、收费、发证、资质认定、处罚是等是否符合法制统一原则；有没有部门利益和地方保护主义倾向；行政主体与行政相对人的权力、义务关系是否对等；有没有地方特色等等。立法调研论证工作中必须保到：一是要立足于市情，把握本行政区域内的社会现状和发展走向，针对本行政区域内带有普遍性、全面性、根本性的问题，着眼于适用，着眼于解决实际问题，做到立法与具体情况、实践需要的统一。只有如此才能使所立之法规促进地方经济发展，促进地方社会稳定，促进地方民主政治建设，才能使地方法规具有地方特色。二是要善于抓主要矛盾，每部法规其中心是要解决什么问题，必须在实践调查研究中得出结论。三是要注意从全局看问题，把调查出来的主要矛盾放在全局进行衡量，看是否是关系全局的问题，要特别关注和深入研究解决好事关全局的现实问题。四是要研究对调查出的问题是否一定要通过制定地方性法规来加以解决，如果依靠其他方法可以解决和调整，尽量不要通过立法来规范。为了广泛地征求民意、集中民智，保证公民对立法的知情权和参与权，凡属涉及经济社会发展全局的重大立法项目、争议较大的立法项目和人民群众十分关注的热点立法项目，法规草案都要在我市的新闻媒体上进行公布，广泛征求社会各界的意见。必要时可以下发人大代表征求意见，或召开立法听证会，为人民群众参与立法、向立法机关反映意愿提供平台。

5、建立立法咨询专家制度。立法工作涉及面广、专业性强、内容和文字都要求很高、很严，我市目前人大立法工作无论从人员、数量和专业化程度，都很难适应日益繁复的立法工作新形势。借鉴外地的成功经验，建立立法咨询专家制度。立法咨询专家由热心地方立法工作，有一定立法工作实践经验，熟悉法律法规、人大立法程序和兰州市情，同人民群众有广泛联系，法学理论和文字功底较好的专业工作者和实际工作者组成。由主任会议研究聘请，坚持例会制度和外出考察、调研、起草、论证等工作制度。不能坚持正常工作的可随时解聘。在聘期内给予适当的工件报酬。

6、建立立法联系点，加强与基层人大常委会、人大代表和人民群众在立法方面的联系。经主任会议确定，可以在县区人大常委会和有关单位中建立市人大常委会立法联系点。凡属制定立法规划和计划、确定立法项目、审议法规草案、修订地方性法规等重要立法活动，都要事先到立法联系点征求意见。特别要重视把法规起草中存在的问题拿到点上去研究，把点上的调研成果吸收到法规起草工作中来。联系点所在县区的人大常委会要重视立法工作，对征求意见的每项法规草案都要在调查研究的基础上负责地提出修改意见。并经常与市人大立法工作部门加强联系、及时沟通、积极配合、提供信息、反馈情况。市人大常委会在审议法规草案时，要邀请立法联系点的代表列席会议。

7、严格法规草案审议制度。新修订的《兰州市人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》中对法规草案的审议有很详细的规定，应严格依照规定的审议程序办理。鉴于法规草案的审议日益规范化，为充分体现常委会组成人员的意志，在通过法规草案时，应实行严格的票决制。

8、保障立法经费，实行专户管理。市财政应将立法经费纳入市人大常委会办公经费预算，确保立法经费按时拨付和专款专用。立法经费主要用于立法项目的起草、考察、调研、论证、咨询及其他与立法有关的经费开支，随着经济的发展、立法活动的扩大和立法成本的增加，立法经费可根据实际需要适量增加。

三、要不断提高公众参与立法的程度，坚持民主立法

民主立法就是立法要坚持民主集中制的原则，坚持走群众路线、广集民意、博纳民智、开门立法、集体讨论、民主议事。地方立法的主体是地方人大及其常委会。人大及其常委会的根本组织和工作原则就是民主集中制。人大及其常委会行使权力的特点是集体讨论、民主议事、集体行使权力，决定问题。在会议审议法规草案的过程中，每位代表或常委会组成人员都可以各抒己见，充分发表意见。在认真审议的基础上，依照法定程序进行表决，实行一人一票，效力相同。这就要求人大及其常委会组成人员，必须树立民主意识和集体行使职权的观念，按照少数服从多数的原则作出决定。事实证明，只有贯彻民主集中制的原则，发扬民主、集思广益，多谋善断，群策群力，才能保证人大及其常委会在立法工作中能够更好地集中人民的共同意志，更好地维护最广大人民的根本利益，达到提高立法质量的目的。例如2008年在审议是否修改禁止燃放烟花爆竹的规定时，我们坚决贯彻全面、协调、可持续的发展观。坚持民主立法、开展立法、广泛听取社会各界的意见。坚持走群众路线、深入到不同阶层、不同收入、不同年龄段的人群中进行广泛的调查研究，为常委会审议该法规修订草案提供了详实、可靠、具有一定参考价值的调研报告。在审议中常委会组成人员对调研报告给予的充分的肯定。并在会议表决时，为充分尊重常委会组成人员的意见对修订草案实行了无记名表决，体现了决策的民主性和科学性。

四、要克服部门利益和地方保护主义

在立法工作中部门利益倾向主要体现在法规起草单位不能从大局出发，总是想通过立法争取给本部门、本系统带来实惠的审批权、发证权、收费权、罚款权，在一些制度和措施的规范上，重管理、轻服务，首先考虑的是如何为自己争权扩利，而较少考虑如何方便群众，为群众提供服务，切实维护群众的合法权益。地方保护主义的表现是，为保护本地方的经济利益，违反公平竞争的原则，作出一些限制性、歧视性的规定，排斥外地的经营主体、商品、服务进入本地市场。一是地方立法必须严格执行《立法法》、《行政许可法》等上位法的规定，严格规范立法行为，不得侵犯中央专属立法权，搞越权立法，在立法中切实饯行“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”和“全心全意为人民服务”的根本宗旨。二是在地方立法中，要尽量做到权力与利益脱钩，从制度上杜绝通过立法、执法搞部门创收的违法行为。三是要加强规章、规范性文件的备案审查工作，加强新闻媒体和社会公众的监督，以促进地方立法质量的提高。

五、要重视建立立法质量跟踪评估制度

鉴于立法工作中存在着种种影响法规质量的因素，如法规的针对性和可操作性不强，形式上贪大求全，内容上面面俱到；有的法规扩大部门利益，但对责任、义务的规定比较模糊；有的法规没有准确使用法言法语等，因此实行法规的跟踪评估制度，及时发现和纠正这些问题，总结立法经验，提高立法质量是十分必要的。法规质量跟踪评估制度是对已经批准生效的地方性法规在实施过程中，对其是否符合立法质量标准、法规实施的实际效果、存在的价值而进行的跟踪调查。其目的是通过调查，发现法规本身的缺陷，对该法规是否继续执行，或是否需要修改、补充和废止作出判断，为立法机关决策提供依据。法规质量跟踪评估是地方立法的后期工作，是保证地方性法规质量的的重要环节，是立法工作的继续和延伸，是以立法的民主性保证立法的科学性，增强法规的实效性。对法规质量进行跟踪评估的方式很多，人大专门委员会和常委会工作机构可以组织人大代表实地考察，可以通过座谈听取各个方面对法规实施的反映，可以采取集中时间问卷的方式进行。跟踪评估的内容应当有侧重点，一是法规是否达到了推动本市物质文明、精神文明、政治文明建设和构件和谐社会的目的；二是法规是否基本满足了所调整的范围的社会需求；三是法规是否抓住并解决了经济社会发展中的突出矛盾和迫切需要解决的主要问题；四是法规是否做到了公民的权利和义务相统一，国家机关的权力和责任相平衡；五是是否落实了法规规定的有关管理制度和配套规章。