宁夏回族自治区人大常委会法制工作委员会

 

地方立法是宪法和法律赋予有立法权的地方人大及其常委会的一项重要职权，是社会主义法律体系的重要组成部分，担负着促进和保障地方经济社会发展和完善社会主义法律体系的重要责任。自1980年设立自治区人大常委会以来，自治区历届人大常委会始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，以宪法、法律和行政法规为依据，在自治区党委的领导下，认真开展立法工作，取得了显著成绩。截至目前，共制定现行有效的地方性法规151件，内容涉及我区经济、政治、文化、社会等各个方面。这些地方性法规的实施，对保证宪法法律在我区的正确贯彻，推动我区民主法制建设进程，促进和保障我区经济社会的发展，发挥了重要作用。

一、主要做法和体会

（一）坚持党的领导，保证立法工作的正确政治方向。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是地方立法必须始终坚持的政治原则。自治区人大常委会在立法工作中，始终自觉坚持和依靠党的领导，保证党的路线、方针、政策在地方立法工作中得到全面、有效地贯彻实施，从而保证地方立法的正确的政治方向。一是自治区人大常委会制定的立法规划和计划，经常委会主任会议研究通过后，须报请自治区党委批准后才下发实施，以加强党对立法工作的领导，取得自治区党委对立法工作的关心和支持，及时帮助解决立法工作中遇到的实际问题。二是在起草、审议涉及政治性强或重大问题的法规草案时，坚持向自治区党委请示汇报，认真贯彻落实自治区党委指示精神，把对党负责与对人民负责有机地统一起来。

（二）紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，坚持把立法同自治区改革、发展、稳定的重大决策相结合。一是立法工作安排同自治区党委的总体工作部署相统一，积极主动地把保障改革、发展、稳定工作中需要用法规规范和解决的突出问题作为立法重点。宁夏是一个农业经济为主的省区，随着市场经济的确立，在强化农业的基础地位、巩固农村集体经济成果、减轻农民负担、增加农民收入等方面出现了许多新情况和新问题，迫切需要用地方性法规来进行规范和调整。为此，我们根据中央和自治区党委有关解决“三农问题”的方针政策，将农业经济方面的立法放在了突出位置，先后制定了农村集体资产管理条例、集体经济审计条例、农民负担监督管理条例、土地管理条例、基本农田保护条例等一批涉农法规，这些法规的出台，贯彻了中央和自治区党委有关进一步加强农业和农村工作的精神，为我区农业和农村经济的进一步发展、减轻农民负担、保持农村稳定，起到了依法保障和促进作用。二是立法进程同改革、发展的进程相适应，将具体立法项目放在全局上加以研究、论证，实践经验基本成熟的，抓紧拟定，实际情况变化的及时调整。1999年，党中央作出了加快西部大开发的战略决策，八届自治区人大常委会根据形势的发展需要，及时调整了常委会立法规划，使经济方面的立法项目占规划项目的60%以上，将一批经济和社会发展急需法规的制定放在了优先位置。自治区九届、十届人大常委会以来，随着科学发展要求的不断落实，为了保障构建和谐社会的法制需求，常委会在继续关注经济立法的同时，逐步加强了环境资源保护、灾害防御、社会保障等方面的立法，体现了立法同改革、发展、稳定的重大决策相结合，与自治区党委确定的建设幸福宁夏、法治宁夏发展目标相协调。

（三）坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。 2008年，新一届自治区人大常委会成立后，针对自治区社会领域立法相对滞后的实际情况，常委会从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，明确提出了要以改善民生为重点，着力加强社会领域方面立法的要求。在这一思想的指导下，两年来，常委会共制定和修改民生和社会领域方面的法规12件。为了使这些法规内容贴近群众、贴近社会，真正为人民群众所赞成、所拥护、所满意，我们在立法工作中，坚持由过去的以政府权力、公民义务为本位，向现在的以公民权利、政府职责为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“维权型立法”转变，从法律制度上加强对人民群众各项权利的保障力度，使立法真正反映民意，真正体现民情。如在审议修改人口与计划生育条例草案中，突出以人为本，适当放宽了残疾儿家庭和再婚家庭的再生育条件。在审议修改创业与就业条例草案中，规定各级政府建立零就业专项援助制度，有效解决了零就业家庭的生活困难问题。在审议刑事被害人困难救助条例草案过程中，从保障民生，促进社会和谐稳定的高度出发，进一步扩大了条例的适用范围，将“刑事附带民事案件的执行救助”扩展为“刑事被害人困难救助”，使条例尽可能惠及更多的困难群体。另外，该条例草案还简化了工作程序，明确了审批时限，切实保障了符合救助条件的刑事被害人及时得到救助。

（四）坚持从本区实际出发，注重突出地方特色。地方特色是地方立法存在的基础和生命力所在。突出地方特色就是地方立法要从“本行政区域的具体情况和实际需要出发”在保证国家法制统一的前提下，充分发挥地方的主动性和积极性，开拓创新，进行有益的探索。这就要求立法的内容，应当从自治区的实际出发，反映本地政治、经济、文化、风俗民情等方面的具体情况和实际需要，尽可能地将国家法律的原则性规定具体化和细化，真正解决本地的实际问题。近年来，我们先后制定和修改的烟花爆竹安全管理条例、非物质文化遗产保护条例、节约用水条例、煤炭资源勘查开发与保护条例、人口与计划生育条例、创业与就业条例、人才资源开发条例、计算机信息系统安全保护条例、刑事被害人困难救助条例、食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法等多部法规，都较好地体现了宁夏地方特色。如在制定自治区煤炭资源勘查开发与保护条例过程中，结合我区经济发展和煤炭资源的实际，我们将“煤炭资源有偿使用”写进了法规总则，使我区煤炭资源的开发保护更符合可持续发展的要求。在修订人口与计划生育条例过程中，为有效降低人口出生比率，我们在保持生育政策稳定不变的前提下，将宁夏首创国家予以推广的“少生快富”经验写进法规，规定可以生育二个或者三个子女，而自愿少生一个或者二个子女并采取长效节育措施的农村育龄夫妇，或者采取长效节育措施的计划生育纯女户，为“少生快富”工程户，按照国家和自治区的有关规定给予奖励及其他优待。作为一个少数民族自治区，在立法中突出民族区域自治的地方特色，是民族地区立法题中应有之意。民族教育条例是我区地方立法当中一部关于民族问题的创制性法规，该条例紧密结合自治区民族教育的实际，规定了发展民族教育要坚持国家教育方针与民族政策相结合，坚持教育与宗教相分离；坚持优先发展、重点扶持，采取特殊措施，加快培养少数民族人才等重要原则，有较强的可操作性。该条例的贯彻实施，对于保障和促进自治区的民族教育事业的发展，加强民族团结，维护社会稳定，创造了良好的法制环境，得到了社会各界的肯定。

（五）坚持把提高立法质量作为立法工作的重点，不断进行新的探索和实践，推进科学立法、民主立法。实行科学立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径。常委会在坚持长期实行且行之有效的好做法的同时，积极推进科学立法、民主立法，力求准确把握客观规律，使制定的法规更好地符合自治区实际，充分反映人民群众的意愿，适应各项事业发展的需要。一是不断加大调研的力度，有针对性地深入基层、深入实际、深入群众，掌握第一手材料。每一部法规在起草、审议和修改的过程中，都要召开相关的座谈会，并书面征求各部门、各地方、专家学者等各方面的意见。二是进一步完善重要法规草案公开征求意见制度。对于人民群众普遍关注的热点问题以及与人民群众切身利益密切相关的法规草案，通过新闻媒体或者是自治区人大网站向社会公布草案具体内容，让群众对法规草案涉及的有关问题直接陈述意见，反映情况，充分表达自己的意愿。从而广泛集中民智，把各种好的意见和建议吸收到法规草案中来，使提交常委会审议的法规案能更好地反映人民群众的意志。三是充分发挥各级人大代表在立法过程中的重要作用。人大代表来自各行各业，与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。人大代表的意见往往是经过征求群众意见、反复调查研究而形成的，具有广泛的代表性。在立法过程中，通过向人大代表书面征求意见和召开有人大代表参加的立法座谈会等形式，充分听取他们的意见和建议，既进一步密切了同人民群众的联系，又提高了人大代表参与管理经济社会的意识，保证了制定的法规更加符合最广大人民群众的根本利益。四是就立法中与群众利益密切相关、意见分歧较大、需要统筹兼顾的重大问题，召开立法听证会，直接听取公众和有关方面意见。五是就专业性、业务性较强的问题召开论证会，认真听取和研究专家学者的意见。六是加强沟通和协商，处理好各种关系。立法工作涉及各方面的关系，各地方、各部门、各方面在一些问题上常常存在不同的意见，处理好同各地方、各部门、各方面的关系，对提高立法质量至关重要。常委会强调，立法要认真听取和研究各方面的意见，加强沟通、协商，集思广益，努力达成共识；遇到分歧较大的问题，充分听取意见，反复研究协商，力求提出既符合立法宗旨又能够为各方所接受的解决方案；认真执行审次制度，对于关系复杂、分歧意见较大的法规草案，采取积极慎重的态度，不急于提交表决，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是认真进行研究论证，同各方面反复协商，以最大限度地取得共识。

回顾过去的三十年，我区立法工作虽取得了显著的成绩，但也存在一些问题和不足。主要表现在：立法观念相对滞后，对地方立法的重要作用在认识上存在差距；地方立法还不能完全适应形势发展的要求，地方特色不够明显；在法规的体例和内容上，重复上位法的规定或照搬外省区的做法仍在制定的一些法规中存在；立法质量有待进一步提高等。对此，我们将以这次会议为契机，在认真学习领会会议精神和兄弟省区好的经验和做法的同时，全面分析研究宁夏立法工作面临的新形势、新任务，进一步转变立法观念，创新立法思路，争取把立法工作做的更好，从而为自治区经济社会又好又快发展提供更加有力的法制保障。

二、关于进一步做好宁夏地方立法的几点设想

（一）转变观念，坚持用科学发展观统领立法工作。一是在指导思想上，牢牢坚持以人为本的立法理念。坚持由以往的以政府权力、公民义务为本位，向现在的以公民权利、政府职责为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“维权型立法”转变。正确协调不同阶层、不同群体、不同方面的利益诉求，妥善处理个人利益与社会公共利益、眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益、不同社会阶层特殊利益与人民群众共同利益之间的关系，从制度设计上体现和实现发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享的要求。二是在立法项目确立上，坚持统筹兼顾、突出重点的原则。要紧紧围绕国家《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》和新一轮西部大开发有关建设宁东能源基地、沿黄城市带、呼包银经济圈的战略部署，继续加强经济领域的立法。将调整产业结构、转变经济发展方式、提高自主创新能力和资源开发利用、土地管理和流转、投资融资引资、基础设施建设等方面的立法作为重点，通过科学合理的制度设计，促进自治区经济又好又快发展。同时，把促进改善民生、推动社会建设、保护生态环境、深化行政管理体制改革等方面的立法项目摆到更加突出的位置，认真抓好落实。三是在内容上，坚持从宁夏实际出发。有几条搞几条，成熟几条写几条，不盲目照搬照抄上位法和外省区规定，尽可能突出宁夏特色、民族特色。

（二）创新工作机制,切实提高立法质量。一是在认真总结家政服务业管理条例委托立法成功做法的基础上，继续大胆探索，逐步形成由政府部门起草一些行政管理比较强的法规；由人大牵头起草一些综合性强或涉及多个部门执法的法规；委托专家学者起草一些专业性较强的法规；由实际工作者、专家学者和立法工作者相结合，起草一些创制性较难的法规的多元立法起草机制，以切实提高立法质量。二是积极探索建立立法工作联系点的机制，在区内选择若干市、县（区）作为常委会立法工作联系点，直接听取基层对法规草案的意见和建议。三是在坚持长期实行且行之有效的座谈会、论证会、听证会等方式外，还要大力利用广播、电视、报刊、互联网等媒体手段，更加广泛听取群众意见，进一步完善公众参与机制。四是逐步建立听取和采纳公众意见情况的说明和反馈机制，以避免听取公众意见流于形式，切实做到集思广益，使立法能够真正反映广大人民群众的根本利益。

（三）加强立法工作队伍建设，为进一步提高立法质量提供坚强有力的组织保障。立法队伍素质的高低，直接关系到立法的质量和水平。从事立法工作的同志，既要有较强的理论素养和政策水平，又要善于把握社会实践的脉搏；既要懂得法律专业知识，又要广泛了解和掌握各行各业的专门知识；既要坚持原则，又要长于协调、善于沟通；既要有扎实的文字功底，又要有较强的理性思维。今后，我们要进一步加大培训力度，拓宽立法工作人员的知识面，提高其接受新观念、认识新事物、学习新知识的能力和水平，努力建设一只高素质的立法工作人员队伍。