云南省人大法制委员会

云南省人大常委会法制工作委员会

 

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方立法质量的高低对中国特色社会主义法律体系的建立和完善有着直接影响，只有符合宪法精神，符合广大人民群众意愿，维护最广大人民群众的利益，促进地方经济社会健康发展的地方立法才是高质量的地方立法。成功的地方立法，取决于公众的有效参与，取决于对公众意见的充分听取。公众参与立法的便利和现实，利益表达的完善和充分，直接影响着法规的质量。近年来，云南省人大常委会在地方立法实践活动中，不断总结探索和创新，逐步建立健全和完善，初步形成了长纵深、广覆盖、多渠道、全过程的公众参与地方立法机制，收到了较好的社会效果。

一、公开征集立法项目和法规草案稿，把公众参与地方立法前置到立法的源头

准确选择立法项目，是做好立法工作的起始环节。随着社会主义民主政治的发展和公众法治意识的提高，需要通过立法加以规范的社会行为在不断增多，群众的立法诉求日益广泛和强烈。与此同时，管理者期望通过立法扩权减责的功利目的在地方立法中也日益显现。在这种情况下，立法项目的选择、立法规划计划的制定就显得十分重要和突出。如何使有限的立法资源为经济社会的发展发挥出更大的效益，成为立法机关必须考量的首要问题。以往那种由人大常委会工作机构与政府法制办或政府有关厅局委办联系沟通，不断协商研究而形成立法项目“总盘子”的方式，已难以完整把握地方立法形势，满足经济社会发展的需要。为了使地方立法更好地服从和服务于地方改革发展稳定的大局，使立法工作符合发展需求，反映实际需要，体现群众意志，使地方立法更加民主，更加广泛集中民智，云南省人大常委会于2002年7月作出了《关于向社会公开征集立法项目和法规草案稿的决定》。公民、法人和其他组织认为需要地方进行立法的事项，都可以向省人大常委会提出立法项目或者法规草案稿。这是推进民主立法、科学立法，增强立法透明度，调动人民群众广泛参与立法工作的有益探索，从源头上扩大了社会公众对地方立法的有序参与，从制度层面建立起了公众参与地方立法的工作机制，进一步拓宽了立法项目的建议渠道。为了充分调动公众参与的积极性，我们还完善了相关的制度，成立了公开征集评委会，制定了公开征集的评审和奖励办法，保障了公开征集活动的制度化、规范化。自公开征集活动开展以来，公民、企业事业组织、社会团体和其他组织结合日常生活工作实际，积极提出需要地方进行立法的项目，认真撰写法规草案稿，对现行有效法规提出修改意见，推进了科学立法、民主立法的进程。省人大常委会于2003年1月、2006年7月两次召开公开征集活动表彰会，共表彰了优秀立法项目24件，优秀法规草案稿27件。这些优秀立法项目和法规草案稿，有的及时列入立法计划，并已按立法程序审议通过，成为了现行有效的地方性法规，如《云南省老年人权益保障条例》、《云南省预防未成年人犯罪条例》等。有的已列入省人大常委会的立法规划，正进行草案的起草和论证。如《云南省食品安全条例》、《云南省滇池保护条例》等。即便是未能列入立法规划计划的优秀立法建议，我们也将其归入到《云南省人大常委会法规项目储备库》，为下一步的立法提供参考。为进一步调动公众参与立法的积极性，保持公众参与地方立法的持续性，使地方性法规更加贴近群众生活，推动经济发展，促进社会和谐，云南省人大常委会还将于今年第四季度召开第三次表彰会，对2006年8月以来征集到的立法项目和法规草案稿进行总结遴选并表彰奖励。从统计情况看，这一阶段征集到的立法项目和法规草案稿，更加贴近深化改革形势下百姓的日常生活，更加关注调结构、转方式、促和谐背景下的社会发展，必将成为云南“绿色经济强省、民族文化强省和中国面向西南开放桥头堡”不可或缺的法制保障建设的基础。

可以说，通过向社会公开征集立法项目和法规草案稿，拓宽了公众参与地方立法的渠道，扩大了地方立法的点和面，提高了地方立法工作的针对性和实用性。不仅对我们这些年来立法规划计划的制定起到了积极的推动作用，也对执法检查工作、法规清理工作、规范性文件备案审查工作等提供了良好的参考和借鉴。

二、科学起草并适时公布法规草案稿，积极引导公众参与法规的孕育过程

法规草案的起草是提高地方立法质量的重要环节，是公众立法意见从分散到集中的基础阶段，也是立法部门对各种意见进行分类取舍的关键步骤。法规草案的起草必须遵循立法的基本原则，体现改革发展稳定的要求，合理规范国家机关的权力和责任，合理规定公民、法人的权利和义务。云南省本届人大常委会提出，必须坚决克服闭门造车的“学究式”立法，必须深入调研论证，科学组织法规草案的起草工作，必须适时公布法规草案，使法规制定的全过程都置于公众的监督之下。

一是科学组织起草法规草案稿，使法规草案充分反映民意、集中民智，促进科学立法、民主立法。如云南省昭通市大山包是国家级保护动物黑颈鹤的过冬栖息地，当地村民在长期的生产生活中爱鸟护鸟，已养成了人鸟共居的和谐习俗。但随着经济建设步伐的加快和外来观光考察人员的增多，黑颈鹤的生存环境受到严重干扰。当地民众多次通过公开征集活动以及人大代表建议等渠道，希望通过地方立法对大山包和黑颈鹤加以保护。省人大常委会成立了起草班子，起草了《昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》（草案）。在法规草案的形成过程中，针对黑颈鹤的保护具有流动性、季节性等特点和大山包区域特殊的地理条件，带着问题，多次深入现场，反复听取意见，根据因地制宜和实事求是的原则，形成了立足三区划分、确立保护重点的起草方案，既不违背上位法，又做到了从实际出发，更便于操作。由于调研论证到位，征求意见充分，2008年9月，《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》在常委会上得以高票通过，使大山包自然保护区和黑颈鹤的保护工作走上了法制化轨道。又如为加强对腾冲和顺古镇的有效保护，我们将公众提出的腾冲和顺古镇保护立法项目列入了2009年的立法计划，并积极开展工作。在条例草案起草过程中，就古镇居民太阳能热水器的安装使用、原有住房修旧如旧、居民不得破墙开店以及古镇保护费的收取和使用等十余个争议较大的问题，我们多次召开座谈会、听证会，使法规在居民、游客、商家和管理者之间找到了平衡，《云南省和顺古镇保护条例》得以很快出台，并得到了很好的执行，较好地促进了腾冲和顺古镇的保护及镇经济的可持续发展。

二是适时公布法规草案，积极引导公众参与，不断激发公众参与地方立法活动的激情。如社会普遍关注的殡葬管理条例草案在《云南日报》上公开征求意见后，广大群众踊跃参与，云南老年报社还组织了“身后事如何办”的专题讨论，在全社会特别是老年人群体中引起了强烈反响，为省人大常委会审议法规草案提供了颇具价值的参考。又如，通过公开征集活动我们了解到：云南作为国内花卉产业发展最快、最大、最主要的省份之一，在国家尚未出台花卉产业发展方面的专门法律法规，而《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国植物新品种保护条例》等相关法律、法规又不能完全满足云南花卉产业发展的需要情况下，为总结云南省花卉产业发展的成功经验，为今后发展奠定更加坚实的基础，社会各界对制定一部专门规范云南花卉产业发展的地方性法规愿望非常迫切。据此，省人大常委会及时督促政府有关部门，根据从业人员和相关部门的意见，起草形成了《云南省花卉新品种保护条例》草案稿。条例草案稿形成后，在公开征求意见过程中，社会各界反响十分强烈，提出了许多真知灼见。由于这部法规既无上位法参照，也无兄弟省市类似法规作借鉴，公众从法规的标题到内容、从需要规范的问题到各相关部门的职责等多个方面畅所欲言，意见建议数量之多、范围之广可谓空前。经多次召开座谈会、论证会反复讨论研究，最终将法规定位为《云南省花卉产业发展条例》，2009年7月省人大常委会高票通过了这个条例。为贯彻落实建设绿色经济强省、壮大生物产业发展、构建亚洲花卉中心的发展战略、加快云南的花卉产业发展提供了法制保障。

三是多方式征求公众意见，使地方立法彰显地方特色。目前，云南省人大常委会在召开常委会会议对法规草案进行审议前，都要求工作机构尽可能扩大范围征求意见，尽力开拓社会公众参与立法的渠道和途径，除了召开座谈会征求专家学者、相关管理部门和管理相对人的意见外，对与人民群众利益关系密切、社会公众普遍关注的法规草案主动上门听取意见，必要时还举行立法听证会。如在审议《云南省农村医疗卫生条例》和《云南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉实施办法》前，根据一审时常委会组成人员提出的意见和群众对这两部法规寄予的厚望，我们专门组成调研组分赴省内经济较为发达的滇中地区和经济欠发达的滇西地区，对不同经济发展地区、不同民族聚居区的医疗卫生和义务教育情况进行了调研，针对法规中争议较多的重大问题，逐一与当地干部群众进行细致地讨论研究。在实地调研和广泛听取意见的基础上，对两个法规进行了进一步的修改和完善，使最后通过的法规更加符合云南实际、更加贴近人民群众、更加富有云南特色，满足了人民群众的民生诉求。

通过不断调动公众参与地方立法的积极性，发挥人民群众的创造性，我们更加深刻认识到：法规草案来自于公众就有了生命，公众参与法规草案的程度直接影响着法规的质量，公众对法规孕育过程的主动参与和积极建言献策是法规得以健康诞生、有效施行的基本保障。

三、维护民族团结和睦，促进民族地区繁荣发展进步，充分调动各民族群众参与地方立法的积极性

云南是一个多民族的边疆省份，少数民族人口占全省总人口的33 .5%，居全国第二；少数民族种类多，人口在五千人以上的独居少数民族有25个，居全国省市区首位；民族自治地方多，有8个自治州、29个自治县，民族自治地方国土面积占全省的70.2%。这样的基本省情，决定了云南在地方立法工作中有一个很大的特殊性，就是民族自治地方制定的自治条例、单行条例在云南的地方立法中占有十分重要的地位。

自治条例、单行条例是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，对民族地区经济发展、民族团结、社会和谐、生态保护和边疆地区的繁荣稳定有着十分重要的意义。在多年的民族立法实践中，我们深刻认识到，民族法规的制定和修改，政策性强，涉及面广，光靠立法机关的努力是远远不够的，必须依靠各方面的支持和配合、注意协调和沟通；必须充分发扬民主，广泛征求各方意见；必须充分尊重各民族群众的意见，维护各民族群众利益；必须充分考虑立法要有利于各兄弟民族共同发展和团结进步，有利于构建和谐的社会主义民族关系。在云南省人大常委会完善地方立法公众参与机制过程中，我们特别注意不断完善少数民族群众参与地方立法的机制，调动广大少数民族群众参与地方立法活动的积极性，激发少数民族群众通过地方立法保护各少数民族合法权益，促进民族地区经济社会发展的意识。通过不断努力，民族地方立法的公众参与机制得到进一步完善，程序得到进一步规范，立法质量得到进一步提高，并逐渐将民族立法的重心集中在以下几个方面：一是围绕建设民族文化强省目标，加强自然人文遗产保护的立法；二是推进城镇化进程和文明城市建设，加强城乡建设管理的立法；三是适应加快经济建设的需要，加强自然资源保护和开发利用的立法；四是落实环境保护有关法律，加强生态环境保护的立法。另外，我们还针对不同民族地区的不同需要，加强了对民族地区非公经济发展、民族教育发展、禁毒禁赌等方面的立法。

截止到2010年7月，云南省人大常委会共制定了6件有关民族工作的地方性法规，批准了38件自治条例（现行有效37件）、104件单行条例（现行有效97件）。这些法规，体现了云南鲜明的民族特色和地方特色，为保护云南多姿多彩的少数民族文化提供了法制保障，为解决少数民族地方特有的困难和问题提供了立法支持。这些法规的颁布实施，在加强各民族团结友爱、建设和谐民族自治地方、兼顾各方利益、促进和推动民族自治地方经济社会发展等方面有了新的突破：一是在上级国家机关的职责上作了进一步规范，从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大了对民族自治地方的扶持力度，保证了上级国家机关对民族自治地方的扶持措施能够落到实处；二是在民族自治地方基础设施建设项目的配套上，不搞“拼盘”政策，不搞“一刀切”，而是根据民族自治地方的经济发展状况，给予了减少或者免除配套的照顾，还在民族自治地方优先安排建设项目，切实减轻民族自治地方的负担；三是在财政上优先照顾，财政转移支付所使用的系数比非民族自治地方高5个百分点，民族自治地方属于国家和省重点扶持县的，一般性财政转移支付系数在提高5个百分点的基础上再提高2个百分点，从财力上保障了民族自治地方的正常运转；四是在干部人才队伍的建设上加大力度，规定上级国家机关应当重视和帮助民族自治地方培养少数民族干部，逐步做到少数民族干部数量与其人口比例大体相当。明确规定人口在五千人以上的少数民族应当各有1名以上的干部在省级机关担任厅级领导职务，辖有自治县的市、少数民族人口较多的设区的市，其国家机关应当配备一定数量的少数民族领导干部。目前，全省少数民族干部达28.5万人，占全省总数的27.9%，实现了云南五千人以上25个世居少数民族在省直部门都有1名以上厅级干部的目标。

云南有着丰富多彩的少数民族传统文化，各少数民族对通过立法保护传统文化和民间文化的诉求一直非常强烈。省人大常委会顺应公众需求，对我省民族民间传统文化保护的现状进行了广泛深入的调研，针对民族民间传统文化的界定、管理、保护、开发、利用，出台了《云南省民族民间传统文化保护条例》。该条例的制定，开创了通过立法保护民族民间传统文化的先河，初步建立起了全省民族民间传统文化保护的制度和体系，增强了全社会自觉保护民族民间传统文化的意识，实现了云南民族民间传统文化保护工作的科学化、规范化和法制化。该条例通过后，全国人大教科文卫委员会、文化部、国家文物局专门到云南召开全国民族民间文化保护立法工作座谈会，对云南的做法给予了充分的肯定。此后，省人大常委会还制定和批准了《云南省纳西族东巴文化保护条例》、《云南省维西傈僳族自治县民族民间传统文化保护条例》、《云南省西双版纳傣族自治州民族传统建筑保护条例》等与民族民间传统文化保护相关的地方性法规和单行条例。可以说，云南省的民族民间传统文化保护立法已初具规模，并在全国产生了一定影响。

四、充分发挥专家在地方立法中的作用，积极探索发挥专家作用的途径和方式，不断提高公众参与的质量和效益

不断适应形势发展需要加强和改进立法工作，切实提高立法质量，是人大立法工作的永恒主题。随着我国社会主义市场经济体制和社会主义法律体系的建立和完善，随着改革开放的不断深入和全面建设小康社会的需要，随着云南“绿色经济强省、民族文化强省和中国面向西南开放桥头堡”建设的跨越式发展需要，地方立法的涉及面越来越广，内容越来越专业。这就决定了在地方立法中必须更加广泛地听取广大人民群众的意见。在认真听取人大代表、基层组织、利益相对人意见的同时，高度重视、认真听取法学专家、学者、经验丰富的专门工作者的意见，是云南完善地方立法公众参与机制的又一亮点。

在完善公众参与立法机制过程中，专家学者是公众参与立法的一个特殊群体，有着自身的独特优势。聘请来自各个方面的专家学者组成立法咨询专家库，为地方立法提供咨询服务，既充分体现了科学民主的立法理念，又是适应新形势下地方立法工作的特点规律、加强和改进立法工作，提高立法质量的必然选择；既能推进专家学者参加立法工作的经常化、制度化，又能提高立法工作的科学化、民主化决策水平。聘请的专家具备相应的法学知识、专业知识，有着丰富的实践经验，对立法背景、立法的相关资料的了解和掌握要比一般群众全面和详尽。因此，所提出的意见和建议可能会更加切中问题的关键，更富有建设性。同时，专家一般都来自高等院校、科研机构、经济和社会管理部门，这些单位和部门所拥有的便利的信息获取渠道，雄厚的知识、人才资源，都将为地方立法工作提供强大的智力支撑，也是地方立法可以通过各种方式合作利用的、不可多得的社会优势和宝贵资源。

在立法工作实践中我们注意到，全国人大常委会十分重视发挥专家学者作用，经常邀请专家学者举行法制讲座；委托专家、科研机构起草一些理论性、专业性强的法律草案文本；对一些重要的、带有全局性的，关系本地区经济发展和社会稳定的法律，通过召开座谈会和专家论证会的形式，认真听取专家意见等等，为我们树立了很好的榜样。云南省人大法制委、常委会法工委从云南的实际出发，借鉴外省市的做法，根据立法工作需要，在认真研究的基础上，提出了以高等院校法学专家为主、兼顾其他领域专家的原则，于今年年初在云南省各知名大学、科研院所、法律服务机构中反复遴选，组建了“法制委、法工委立法咨询专家库”。目前，我们聘请的这22位专家职称都很高，他们有的是法学博士生导师，有的是律师事务所高级律师，有的是社会科学院的研究员。他们的研究专业方向涉及宪法学、行政法学、民法学、经济法学、刑法学、国际法学、经济学、社会学以及民族学、边疆学、环境学等多个领域，并都有着多年从事法律及相关工作的经验，是各涉法领域中的佼佼者。有了这些“名医”为我们地方立法工作“把脉”，极大地促进了我省公众参与地方立法机制的健全和完善，使我省地方立法的民主渠道得到进一步畅通，科学立法、民主立法的制度化、规范化得到进一步提升，立法的质量和水平得到了进一步的提高。法制委、法工委立法咨询专家库成立仅仅半年多，专家参与立法活动就已达97人次，提出各种立法意见建议300多条，专家的活动涉及法律案征求意见、法规草案起草、法规清理、调研论证、法规评估以及执法检查活动等等，全方位为我们提供了有力的专业指导和智力支持，促进了地方立法质量的提高。今后，我们还将根据地方立法工作的需要，不断充实立法咨询专家队伍，使更多的专家学者有机会参与到地方立法中来，为推进我省的地方立法工作发挥更大的作用，也为下一步设立省人大常委会立法咨询专家库探索思路和积累经验，争取在本届常委会任期内能建立起省人大常委会的立法咨询专家库。

五、在立法回头看活动中广泛听取公众意见，使公众参与立法延伸至法规的施行

地方立法机关审议通过的每一项地方性法规，是否具有科学性和可操作性，是否对推动本地区政治、经济、文化建设和社会全面进步发挥作用，是否被社会各界以及广大人民群众普遍遵守，以及法规在实践中的执法成本是否合理，法规本身及其实施环境是否存在问题，立法技术上是否有待完善的地方，这些都是地方立法机关在法规颁布后应当继续关注的问题。为此，立法机构及其工作人员必须跳出立法看立法，投入一定的精力，拓展一定的领域，在法规实施一定时间后，回过头去深入调查法规实施后的情况，看一看取得了多大成效，解决了多少问题，还需要作何改进等等，对立法质量的提高很有帮助。

云南省人大法制委每年都要有针对性地选择1-2部法规开展立法回头看活动。近年来已先后对邮政条例、广播电视管理条例、旅游条例、查处窃电行为条例、供用电条例、殡葬管理条例、丽江古城保护条例、道路运输条例等十余件法规开展了立法回头看活动。在开展这些活动过程中，我们有一个深刻的体会就是：在立法回头看活动中必须积极吸纳公众参与，广泛听取公众意见。通过召开座谈会、走访当地群众、发放调查问卷等多种形式就法规实施后的成效、存在的问题等向公众进行普遍调查了解。可以说，公众参与立法回头看活动既是公众参与地方立法的拓展和延伸，同时也是完善公众参与地方立法机制，实现公众参与全过程、全覆盖的重要环节。通过公众参与立法回头看活动可以直接把握立法效果，了解法规对社会和经济发展所起的作用，找出存在的问题，提出改进措施，有利于增强法规的实效性。

不容置疑，目前施行的绝大多数法规草案都是由政府有关部门负责起草的，因其受种种因素的驱使，在设置法律规范时，对行政部门的管理权限规定得比较明确、具体，而在保障管理相对人的合法权益方面则规定得比较薄弱，其结果往往导致权力与责任失衡。通过公众对立法回头看活动的有效参与，立法机关可以从另一个角度了解法规中权利与义务、权力与责任的设置情况，发现问题，及时纠正。同时，为下一步在法规修改过程中有效克服“部门利益”倾向，合理配置权利与义务、权力与责任，保证立法的公平、公正性提供良好的参考和借鉴。例如，《云南省殡葬管理条例》在实施过程中，遇到了殡葬设施投入严重不足，火化费用过高，旧观念难以改变，农村殡葬改革举步维艰等问题，通过立法回头看，促成了省政府召开全省殡葬改革工作会议，对条例实施中的重大问题进行统一研究和部署，有效地推动了全省的殡葬改革工作。在《云南省旅游条例》的立法回头看过程中，我们重点对当初立法时争议较大的旅游资源经营权出让和公务接待市场化两条规定的实施情况征求了意见。发现各地对这两条规定反映很好，许多从事旅游资源开发的经营者表示，旅游条例规定允许旅游资源经营权依法出让，给他们投资经营吃了一颗“定心丸”。旅行社对公务接待市场化的规定的反映非常积极，纷纷表示要尽早开拓这一新兴旅游市场。这进一步验证了当初立法是符合实际的，适应了旅游业发展的客观需要。《云南省人口与计划生育条例》的立法回头看，受到了省政府的高度重视，在全省人口与计划生育工作会议上，省政府对进一步贯彻条例作了认真部署，国家人口与计划生育委员会在《调查与研究》上将我省开展人口与计划生育条例立法回头看的情况报告全文刊登，上报中央有关部门作决策参考。今年八月，我们组织对《云南省道路运输条例》进行立法回头看，深入红河、昆明等地征求听取了管理者、管理相对人对这部法规施行一年多来的意见建议，征求社会各界对这部法规的评价，公众参与度高、社会反响强烈。进一步强化了人大的监督职能，保障了公民、法人和其他组织的合法权益，促进了社会的和谐和稳定。

随着中国特色社会主义法律体系的建立和社会主义民主政治的稳步推进，人民群众政治参与积极性不断提高，权力在阳光下运行已日益成为全社会的共识，建立和健全与我国社会主义民主政治的发展相适应的民主决策机制，积极探索人民群众有序参与立法的有效途径，已成为新形势下扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明的重要课题。目前，我们在完善公众参与机制，提高地方立法质量方面的探索还仅仅只是局部的、初步的，地方立法的公众参与是一项长期的实践活动，新的问题会不断提出，新的经验也将不断涌现。我们相信，随着地方立法公众参与机制的不断完善，各种不同的立法诉求都有渠道得到充分体现，各种不同的意见建议都将得到充分的表达，立法项目的选择者、法规的制定者、评价者及受益者都能在民主的基础上达成共识，地方立法的质量也必将随着公众参与立法机制的不断健全和完善而得到进一步的提升。