西藏自治区人大法制委员会次仁多吉

 

在大力倡导依法治国、建设社会主义法治国家的今天，法律的地位日益突出，立法正以其公正性、公平性受到国家、社会和人民的高度关注。地方立法作为我国社会主义法律体系的重要组成部分，在地方的政治、经济、生活中发挥着越来越重要的作用。随着我国社会主义法治建设进程的推进，自治区人大常委会加快了立法的步伐，每年都修改或者制定十多部地方性法规，到目前为止，西藏自治区已出台了两百多部地方性法规和具有法规性质的决议决定，现行有效的有100部。这些法规对调整西藏政治、经济、文化、生活起到了极大的促进作用。但立法毕竟是一个复杂的系统工程，由于受地区法制环境，立法理念、立法力量、立法技术等多种因素的制约和影响，地方立法还存在着一些问题，需要改进，以进一步提高立法质量，使法规更加符合本地实际情况、更好地保护国家和群众的利益，更好地规范和引导人们的行为。本文谈几点西藏自治区立法工作中存在的问题及对策。

一、存在的问题

（一）法规审议质量低

从制定法规立法规划、起草法规、审议法规到通过、公布法规，上述所有环节都关系到立法的质量。按照我国现行的立法体制，在地方立法的诸多环节中，常委会组成人员的审议是最主要的环节也是最后的环节。因此无论立法规划有多科学、立法程序有多合理，常委会组成人员审议水平直接决定着法规质量的高低。就我们西藏自治区人大常委会立法工作而言，一是常委会组成人员虽然有很强的政治素质、理论水平和丰富的行政经验，在某些专门领域有着丰富的知识和经验，但是他们当中法律专业人员、具有立法实践经验的人员以及了解和掌握市场经济理论的人员或者长期在人大、政法干线工作的人员所占比例很小，“外行立法”的情况无法避免。二是常委会审议法规的时间短，虽然说立法和监督是人大最重要的法定职责，但是常委会审议法规时间比较短。不管法规重要与否、无论法规数量多少，审议时间基本只有半天时间。法规相关材料又没有能够按照立法法的规定，提前发到常委会组成人员手上，所以在半天的时间里，很难全面熟悉法规草案的立法目的、立法宗旨及所要规范调整的内容。

（二）立法论证不足

根据立法法和自治区立法条例的规定，立法应当体现人民意志，发挥社会主义民主，保障人民通过多种途径参加立法活动。这就要求从制定规划、法规立项、起草审议都必须广泛听取社会各个方面的意见，并进行充分的论证。对该法规项目的现实需求、实际操作性、专业性等方面进行研究、分析和论证，这是提高地方立法质量的主要途径。但从实际情况看，立法规划的制定、法规草案的审议都没有进行充分的论证，对法规立法的必要性、可行性和规范性没有深入细致地进行调查研究，直接影响了立法的质量。一是制定立法规划论证不足：就目前立法规划制定情况来讲，立法项目由政府及其部门提出的多，人大代表和社会各界提出的立法建议少。人大有关机构对所提出的立法项目的调查论证不到位，对哪些需要立法、哪些不需要立法等问题缺乏充分的认识，对有无立法的必要性、立法条件是否成熟没有应有的把握，在未深入分析问题原因和立法实际需要的情况下，在对立法权限、法规主要内容合法性和可行性缺乏深入研究的情况下，凭借以往的经验或者领导的指示，确定立法项目。致使有些列入规划的立法项目，因立法条件根本不成熟而导致搁置审议，有些应当列入规划的立法项目，却没有列入规划，而不能适时制定出台，直接导致人大常委会的立法规划执行不理想、形同虚设。二是法规审议过程中论证不足：因没有按照立法法及地方立法条例的规定，提前向常委会组成人员送达法规草案，法规进入人大常委会审议阶段之后，由于没有提前准备的时间，加之审议时间的不足，常委会组成人员无法细致研究法规的立法目的、主要内容、审议重点，会议上只能就法规草案的框架结构、语言文字、立法技术等浅层次的问题提出一些意见，只能谈一些感受和认识，很难提出有针对性，具有操作性的意见和建议。

（三）立法技术不规范

随着建设社会主义民主法治建设进程的不断发展，按照建设中国特色社会主义法律体系的原则，对法规框架结构、条文表述、法律用语等方面提出了更高的要求。立法技术运用是否得当,直接影响立法是否能够正确调整社会关系，是否能够充分满足国家、社会和人民群众对立法的需要。但是，在实际立法工作中立法技术的探索和研究仍然滞后，地方立法对立法技术的规定很少，因此在具体立法工作中，常常以法规条款内容设定粗细、语言使用等问题争论不休。法规与法规之间对条款的表述、逻辑结构的设定及立法语言的使用等方面没有统一的要求。具体到每一部法规草案，章节条款顺序设置混乱，内容结构设置不科学、有些有行为模式设定，而没有对应法律责任的规定。致使法规草案进入一审或者进入再审之后要对法规草案的框架结构重新调整、内容重新设置、用语重新规范，直接影响了地方立法的效率。

（四）立法质量跟踪问效制度不健全

法规颁布实施一段时间后，根据执法部门、执法相对人和人民群众对法规的反映情况，应当开展立法质量评价活动，及时了解法规制定出台后的执行落实情况，掌握法规与客观实际是否适应等情况。目前西藏自治区人大常委会每年组织对2—3部法规的执法检查，对在检查中发现的执法不力等问题，及时与政府有关部门进行沟通，并跟踪了解政府整改情况。但是由于没有建立起立法质量跟踪问效制度，立法部门对法规制定出台后究竟取得了什么效果、产生了多少经济社会效益等并不真正掌握。法规出台后，其所调整的社会关系是否发生变化也不了解。具体到法律条款是否具有可操作性、权利义务是否明确、部门职责设定是否恰当等都不十分清楚。

二、提高立法质量的对策

（一）提高常委会审议质量

我们国家的政治体制决定，各级人大常委会的组成人员由代表选举产生，他们来自不同行业不同部门，兼职的多，时间精力有限，但又承担着立法、监督、人事任免等国家重要职责，责任重大，仅靠提高常委会组成人员的法律水平提高立法质量是不现实。各专门委员会作为立法机关的常设机构，有相对较高的立法专业水平和技术，因此，为提高常委会审议质量和效率，首先要充分发挥各专门委员会的作用。初审的委员会要严格按照立法法的规定，就法规草案是否符合本地区实际需要，法规草案的内容是否符合客观规律，是否具有操作性提出初步审查意见，统一审议机构就法规草案是否与上位法相抵触，与相关行政规章和地方性法规相衔接、是否符合立法技术要求等问题提出审议意见，为常委会组成人员审议法规草案提供一个专业性的、比较可靠的意见和建议。第二要健全常委会审议法规的有关制度，建立法规草案提前送达制度，适当延长法规草案审议时间，使常委会组成人员按照法律规定，提前拿到法规草案及相关材料，保证常委会组成人员提前掌握和熟悉法规内容、充分发表审议意见。同时常委会期间的主任会议或者其他临时会议，要避免占用分组审议法规的时间。第三要建立常委会组成人员考勤制度。人民将其选为自己或者本部门的代表，作为人大常委会组成人员即是一种光荣又是一份责任，要严格履行法定的义务，若长时间或者多次请假，不能正常行使常委会组成人员法定职责的，应当适时进行改选。

（二）加强法规论证工作

立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种方式参与立法。在确定一个立法项目时，应当对立法项目的现实需求、可操作性进行充分的调查研究和论证。立法项目来自立法建议。实践中，那些缺乏道德问题、民事纠纷问题、执法不力等问题都可能会成为立法建议。立法建议作为一种立法要求，它可能反映了真实的立法需求，也可能只是反映了建议者的部门利益需求。因此，确定立法项目，应当研究国家的立法现状，立法规划、计划和具体的立法动向，要根据本地区的政治、经济、文化现状及发展方向，对拟定中的立法项目所涉及的内容、实施条件、立法时机把握等多方面的内容进行深入细致的研究和论证。

（三）提高立法技术水平

科学的立法技术对于提高立法质量具有十分重要的作用。因此，西藏自治区人大常委会于2009年制定出台了《西藏自治区立法技术规范》，对法规草案起草、审议、通过、备案等各各环节所提供的文本草案的框架结构、内容设定作出了严格规范；对法规草案的章节设置、逻辑安排、文字表述及语言方法等作出了详细的规范。使法规能够准确表现立法的意图、目的、任务、立法的指导思想、基本原则及基本内容，准确、有效、科学地反映客观事实。立法技术能够保障立法工作的科学性、规范性和统一性，从而提高立法质量。

（四）建立立法质量跟踪问效制度

建立并逐步完善立法质量跟踪问效制度，对法规在实践中的作用和效果进行跟踪调查，有利于提高立法质量。人大常委会应当结合多年来的执法检查和代表视察等工作经验，建立常委会立法质量跟踪问效制度，逐步对我区现行有效的法规侧重以下情况开展评估。一是对法规设定的职责、权力是否存在不对等、难以执行、是否引起歧义；二是法规设定的程序是否完整；三是公民的权利与义务是否对等；四是对经济社会发展起到了多大的促进作用；五是法规是否存在与国家法律抵触或者与本地实际情况不符的等问题。开展立法质量跟踪问效，可以结合专项工作评议、执法检查、代表视察等活动，采取广泛征求意见、听证论证、调研等多种形式，使人大常委会及时掌握法规存在的缺陷，适时对法规进行补充、完善和修改，使法规能更好地调整规范经济社会关系、解决实际存在的问题。