西安市人大法制委员会主任委员              陈瑞龙

西安市人大常委会法制工作委员会主任

 

立法和监督是宪法赋予人大及其常委会的两项重要职权，对社会主义法律体系的建立具有重要的推动作用。《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《立法法》和《监督法》）的实施使这两项职权的行使制度化、规范化、程序化，为各级人大依法履职提供了重要的法律依据，维护了社会主义法制统一、推进了依法治国进程，对规范和指导地方人大工作发挥着重要的作用。但是，在学习和执行两部法律的过程中我们也遇到了一些困惑，进行了一些思考，特别是对一些具体条款的认识希望与大家交流和探讨。

对《立法法》第六十三条的认识

地方立法是国家立法的重要补充，对完善中国特色社会主义法律体系发挥着积极的作用。《立法法》是规范立法活动，健全国家立法制度，推进依法治国的重要准则和依据。《立法法》第六十三条是对地方性法规的制定主体、制定地方性法规所应遵循的原则以及省、自治区人大常委会对较大的市制定的地方性法规的审批程序的规定。其中第二款明确规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”这是《立法法》中唯一关于审查前置的规定。这一款在赋予较大的市制定地方性法规权利的同时，提出了不与“上位法”抵触的前提，作出报省、自治区的人民代表大会常务委员会“批准后”方可“施行”的限定。同时，这一款还规定省或自治区人大常委会对所报请批准的地方性法规只对其“合法性”进行审查，在同上位法不抵触的情况下，应当在四个月内予以批准。我们认为，这里的关键词是“审查”、“批准”。根据《立法法》第二章第二节、第三节的规定，地方性法规案提出后，要经本级人大常委会的“审议”，然后“表决”，并须“过半数通过”。显然，省、自治区的人民代表大会常务委员会对本级的法规案应进行审议、表决、过半数通过，而对于有立法权的较大的市的人大常委会报请批准的地方性法规只能是审查批准。

实践中，审议表决与审查批准容易混淆。省级人大常委会的组成人员往往将报请批准的地方性法规和本级人大常委会审议的法规案同等对待，实际上同制定程序没有什么区别，影响了一些报请批准的地方性法规的及时出台。甚至有时还会出现报请批准的地方性法规虽符合合法性审查要求，未与上位法相抵触，但因其他方面的意见而不被通过的现象。出现这种情况，将立法工作置于几难境地。一是省级人大常委会对于较大的市人大常委会报请批准的法规案符合合法性审查要求却未获通过的，退回修改显然不适用《立法法》六十三条的规定，缺乏依据和理由，是作出不予批准的决定，还是直接行文告知较大的市人大常委会，没有操作依据。非合法性问题而要求较大的市人大常委会进行修改、重新上报的决定是否符合《立法法》规定的精神；二是较大的市人大常委会对因非合法性问题退回的法规案，如何处置没有操作依据。若重新启动立法程序交常委会重新审议、表决，两级人大常委会组成人员对非合法性问题审议意见不一致怎么办？若不重新启动立法程序，修改和重新上报工作如何开展?三是地方立法与中央立法的关系实际上是按照宪法的规定体现了中央和地方国家机构职权划分的原则。《立法法》赋予较大的市的地方国家权力机关具有适应地方实际制定地方性法规的自主性，表决通过的法规案具有严肃性，因非合法性问题否决一级人大常委会表决通过的法规案是否符合宪法精神，在一定程度上会挫伤和影响地方立法工作的积极性。

因此，我们认为《立法法》中规定的“审议”和“审查”是应该有严格意义上的区别的。审议是对法规案的实体审查，包括规定是否适当、立法技术是否规范、文字表述是否准确，逻辑表述是否严谨等；审查显然不同于审议，审查的主要内容是上报法规案是否与上位法抵触，其他实体内容可以提出审查意见，而不应当作为不予审查批准的理由。审查完毕提出法规案合法性的审查意见报告。因此，《立法法》应当对报请批准的程序作出明确、具体的规定。我们的建议是：省、自治区的人大常委会接到较大的市人大常委会报请批准的地方性法规后，先由法制委员会进行合法性初审，提出审查意见报告；省、自治区的人大常委会组成人员依据法制委员会提出的审查意见报告，对上报的法规进行审查批准。

对《监督法》备案审查的认识

为了维护社会主义法制的统一和尊严，在《立法法》已有的立法监督的基础上，《监督法》专设一章对“规范性文件的备案审查”作了更明确、更具体的规定。在对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章规定实行备案审查的同时，又明确了县级以上地方各级人民代表大会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的撤销权以及对司法解释的备案审查。

但是在实践中还有一个问题值得探讨和商榷，《监督法》第三十条明确规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”明确了县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的撤销权，并列举了“不适当”的三个标准，而没有对地方法院、检察院作出的规范性文件报同级人大常委会备案审查的相关规定。《监督法》第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”地方人大对政府的监督形式比较多样化，但是对两院的监督手段单一，《监督法》仅在第二章对听取和审议专项工作报告进行了规定，两院制定的指导审判、检察工作的具有普遍约束力的规范性文件并没有纳入备案审查范围。

实践中，地方两院的规范性文件与法律不一致的现象屡见不鲜，地方人大因对这类规范性文件没有备案审查权显得束手无策。例如，有的地方法院出台了“配偶子女从事律师工作的法官不得担任法院领导”的规定，这种“单方退出”机制看似符合回避要求，维护司法廉洁，促进司法公正，但实际上对法官、配偶和子女的就业权已经构成了侵害，属于超越法定权限限制公民合法权利的行为，也是对法官回避制度的错误解读。还有的地方法院出台了“附条件不起诉”的规定，检察机关对应当负刑事责任的犯罪嫌疑人，认为可以不立即追究刑事责任时，设立一定考察期，如在考察期内犯罪嫌疑人积极履行相关社会义务，足以证实悔罪表现的，检察机关将依法作出不起诉决定。这一规定没有法律依据，显失公平，对刑事诉讼法规定的不起诉制度设置了前置条件，与刑事诉讼法在符合条件的情况下可直接适用不起诉制度的规定相抵触，容易造成对同样的犯罪情况，在不同的区域处理结果不同，破坏法制统一。对这类规范性文件的制定出台，地方各级人大常委会没有任何的制约手段。有一种观点认为，同级人大常委会可以通过专项工作报告等工作监督的方式解决，或者在工作层面通过沟通解决，但是在实践中通过这种方式达到解决问题的效果甚微。规范性文件的备案审查，一是备案；二是审查。备案是一种事后行为，其目的是接受审查。若规定地方两院的规范性文件需向本级人大常委会进行报备，那么本级人大常委会在审查的过程中发现这类规范性文件存在合法性、适当性方面的问题，就可以要求制定机关自行纠正或者依法予以撤销。

地方两院无权作出司法解释，因此不存在对地方两院司法解释的备案问题。我们建议在《监督法》第五章中增加对地方两院制定的指导审判、检察工作的具有普遍约束力的规范性文件进行备案的规定。对于地方法院、检察院规范自身内部工作的一些规定，不涉及行政管理、社会公共事务管理和公民权利义务的规范性文件，可不必报送。通过这一行为，达到维护社会主义法制统一的目的和要求。

对法律解释的认识。

立法统一是维护社会主义法制统一的前提，不允许任何违反和破坏法制统一的行为，法律解释活动同样应遵循这一原则。法律解释是对立法意图的进一步说明，必须符合立法原意，不得突破法律原则的界限。但实践中法律解释现象相当混乱，让人有些无所适从。《立法法》第四十二条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”《监督法》第三十一条规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”两部法律中分别规定了法律解释和具体应用法律的解释（后者即通常所说的司法解释），却没有对两者进行明确的区分和界定，导致实践中“法院立法”，部门司法解释创新，司法解释置身于《立法法》规定之外，成为我国法制建设中的一块“软肋”。

司法解释是“两高”对审判工作和监察工作中具体应用法律的问题所做的解释，本应严格控制。但实践中除了“两高”的司法解释，还有各部门与“两高”联合解释并进行创设性解释的现象。例如， 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部制定出台的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，被认为是完善刑事证据制度，深化司法体制改革的重要内容。但是，诉讼制度是国家关于诉讼程序和诉讼方式的统一规定。根据宪法对全国人大及其常委会的专属立法权限的规定，《立法法》第八条明确了只能制定法律的十项专属立法权，其中第九项明确了诉讼和仲裁制度。我国刑事诉讼法第三条也规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须严格遵守本法和其他法律的有关规定。”这说明，有关刑事诉讼的制度只能由刑事诉讼法和其他法律予以规定，任何行政法规、地方性法规以及其他形式的法律文件都无权予以规定。因此，由“两院”和国务院有关部门制定出台有关司法制度改革方面的文件的行为是与宪法精神相悖的。再者，司法体制改革应当自上而下依法推进，具有严格意义上的排他性。《立法法》对法律的制定程序和不同位阶的立法权限、范围等都作出了明确的规定，一切法律文件的制定都必须严格遵守。《立法法》第九条规定，有关司法体制的事项不得进行授权，只能由全国人大及其常务委员会严格依照法定程序进行。目前，司法解释“立法化”，数量和效力不断膨胀，造成法律解释与具体应用法律的解释界限不清，影响了法制统一。我们认为，适当科学的司法解释是立法和保证法律实施的必要，但不规范和过量的司法解释势必会影响法律的严肃性和统一性，随着中国特色法律体系的建立和完善，这些问题都需要规范和解决。