贵州省人大常委会法制工作委员会

 

党的十七大报告明确提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。这是对立法工作的总体要求。充分发扬民主，推进立法工作的民主化，扩大公民广泛的、积极的、有序的参与，这是发展社会主义民主政治的一项重要内容，也是增强全社会的法律意识，构建社会主义和谐社会的一项重大举措。贵州省人大及其常委会在多年的立法工作中，始终强调走群众路线，对民主立法进行了许多有益的探索创新和积极实践，逐步形成了立法民主化的制度和运行程序规范。

一、推进立法工作民主化的重要意义

1、推进立法工作民主化是构建和谐社会的必然要求。

胡锦涛同志曾指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”一个和谐的社会必然是一个法治的社会，而民主立法是实现现代法治社会的前提和基础。立法价值的良恶、状况的好坏、质量的高低，都对构建社会主义和谐社会产生巨大影响。在我国，法是党和人民根本利益和共同意志的集中体现，在立法时，充分发扬民主，逐步扩大公民对立法工作的有序参与，是人民管理国家和社会事务、实现当家作主的重要途径和形式，对于继续推进民主法治进程，保证立法体现党的主张和人民的意志，构建和谐社会具有十分的重要意义。

2、推进立法民主化是促进贵州经济社会发展历史性跨越的迫切需要。

抢抓机遇，加快发展，实现经济社会发展历史性跨越，是胡锦涛总书记对贵州的殷切期望，是当前和今后一个时期贵州经济社会发展的总体目标和全部工作的根本主线。全省上下积极探索符合贵州经济社会发展阶段性特征的科学发展道路，取得了显著成绩，全省已经进入了工业化、城镇化加速发展的重要时期。但是贵州作为一个欠发达、欠开发的省份仍然处于社会主义初级阶段的较低层次，经济总量小，人均水平低。要实现经济社会发展的历史性跨越，就必须整合和调动各种积极要素，聚积和发挥各方面力量。就地方立法工作来说，如何与改革发展稳定的重大决策结合起来，与促进、规范、保障和服务西部大开发结合起来，与促进地方经济社会全面协调发展结合起来，充分展现地方特色，努力提高可操作性，这就要求我们不懈地推进立法的民主化，不断地增强立法透明度和公众参与度，统筹兼顾各阶层群众的利益，发挥好地方立法表达、平衡、调整社会利益的作用，为实现经济社会发展的历史性跨越提供法制保障。

3、推进立法民主化是提高立法质量的关键。

立法最终是把人民的利益诉求和意志主张表达出来。扩大公民的立法参与，让公民通过参与立法选项、法律草案的形成、重大问题的讨论等，充分有效地表达自己的意志和愿望，使各种不同利益群体、不同阶层代表的不同意见和观点得以充分表达、反映、碰撞、博弈。这样有利于立法机关科学地研究分析各种意见、要求和观点的合理性、代表性，妥善处理各种具体的利益关系，有效平衡、调整各种社会利益，从而使所立之法能够公正、科学、客观地表达出党的主张和人民的意志，尽可能地反映社会全面而真实期盼，使立法质量得以不断地提高。

二、推进立法民主化的实践操作

从1980年以来，到2010年3月贵州省人大及其常委会共制定批准地方性法规390件，其中现行有效的295件。经过三十年的探索、实践和总结，目前，立法民主化的形式主要有召开座谈会、听证会、论证会，书面征求意见，立法调研，公布法规草案征求意见，邀请人大代表列席和公民旁听，公开征集立法项目等。立法工作的民主化从立法进程的局部环节演进到立法的全过程，成为地方立法的必经程序和环节，逐步形成了形式丰富、运行规范、相互衔接、成效明显的民主立法制度和运行程序规范。

1、建立了立法项目公开征集意见制度

立法项目的确定是制定“良法”的源头。我们在编制五年立法规划时，除征求省人大各专门委员会、省人民政府有关工作部门、社会团体等建议外，还在报纸、网络等新闻媒体上广泛公开征求社会各界的意见，使得省人大常委会能将人民群众呼声高、意见比较集中的立法项目纳入立法规划，从立法源头上体现了民主。同时，在贯彻立法规划的进程中，还根据广大群众的意见和实际情况的变化，适度对年度立法计划进行调整和完善，打破了立法计划和立法规划固态不变的格局，使之呈现一个动态。例如：在2008年我省瓮安县“6·28”打砸抢烧事件后，当地党委、政府对涉案的104名未成年人通过开展家庭、学校、社会三位一体的帮教挽救工作，探索和试行未成年人违法和轻微犯罪记录消除制度，让他们无痕回归社会。通过这项积极的工作，有103人在思想、行为、学习方面教育转化效果明显，去年有9人考上了大学，社会反映良好。这些经验和做法得到了家长、老师、学校、社会、人大代表的认可，也很希望在地方性法规中加以规范。我们在调查研究的基础上，将修改《贵州省未成年人保护条例》纳入了今年的立法计划，并把这些经验和做法用地方性法规固定下来，该条例已经省十一届人大第十六次会议通过。

2、建立了多元化的法规起草机制

过去我省地方立法的文本起草渠道比较单一，绝大部分法规是由政府部门起草的，因此部门立法痕迹在所难免。近些年，我省积极拓宽法规草案的起草渠道，除了对一些重要的、全局性的、综合性的法规由人大常委会直接起草外，还积极探索委托起草的途径。对于部分专业性、技术性强的草案，委托相关大专院校、科研机构或者社会组织、学术团体来调研起草。例如：今年拟提请审议的《贵州省物业管理条例（草案）》、《贵州省旅游条例（草案）》，就是委托给省内院校起草的，在起草过程中，省人大相关专门委员会和工作机构全程介入。《贵州省物业管理条例（草案）》已经省人大常委会三审通过，总体的反应都比较好。近几年，我们还探索采取申报软科学项目的方式开展立法的前期基础工作。例如：2008年省人大相关专门委员会会同有关单位申报了《贵州省科技进步条例》立法工作研究的课题，课题组采取调研、座谈、考察、收集有关资料等方式，研究了如何通过立法的形式来解决目前我省科技进步方面面临的问题。课题组经过认真细致的工作，提出法规草案，经省人大常委会审议顺利通过。

3、建立了立法专家论证制度

立法工作是一项法律性、政策性、专业性和技术性都比较强的工作，需要已有的社会科研成果或专业人员的智力和技术支持，以保证法规的科学性、合理性和可操作性。我省地方立法历来重视专家学者的意见建议，本届省人大常委会建立了咨询专家库，按照财政经济、农业农村等七个类别聘请了52名省内高校、科研院所、律师事务所等各行业资深专家，每部法规的制定都会根据法规的专业属性和法规中遇到的一些专业性问题或难题，召开论证会，听取专家学者的意见。根据立法的需要，还主动邀请国内知名专家、学者进行论证。如：在《贵州省农作物种子管理条例》、《贵州省地质灾害防治条例》的立法过程中，针对条例涉及的专业性问题，专题邀请省内科研院所专家进行论证，有力地提升了法规的科学性和合理性；在贵阳市人大常委会起草《贵阳市促进生态文明建设条例》过程中，专程到省外听取专家、学者的意见。

4、建立了形式多样的立法调研制度

立法调研是我们在长期立法实践中探索形成的收集各种意见建议的重要手段和形式。立法调研要求我们立法机关必须走出去，深入实际、深入基层、深入群众，对立法中的重点和难点问题进行充分调查研究，避免“闭门造车”。近年来，我省立法调研制度越来越受到重视，调研范围和调研形式也有了较大的丰富和完善。如：2008年，省人大常委会在审议《贵州省人口与计划生育条例修正（草案）》时，针对企业职工反映强烈的独生子女户享受加发5%退休金这一规定的去留，有关专门委员会采用委托省统计局社情民意调查中心进行专题民意调查的形式，就全省企业退休人员中符合享受条件的85316人，按1‰的比例进行计算机辅助电话调查的方式抽样调查，根据调查结果，反复论证，常委会最终决定保留了这一条规定。

5、建立了广泛的征求意见机制

我们的每一部地方性法规草案，都通过书面形式征求全省各级国家机关的意见和建议。同时会利用各种新闻媒介和网络手段，征求社会各界的意见，这已经成为了惯例做法。今年又启动了一个新的做法，在省十一届人大三次会议上，我们编制了《省人大代表参与立法信息采集表》，列出了2010年将继续审议和拟提请审议的12个立法计划项目，由代表根据意愿选择自己关注的法规。根据统计，一共有1136人次对立法计划项目表示了关注。省人大常委会在进行该项目立法时通过召开座谈会、登门拜访、邀请列席常委会会议或参加立法调研活动等方式，请代表参加相关项目的立法工作，让代表更好的发挥作用、履行职责，同时也能广泛地收集到各种意见和建议。

三、推进立法民主化的思考

近年来，在立法机关的主导和推动下，通过社会各界的踊跃参与，立法民主化机制正逐步建立和完善，公民有序参与立法的平台初步形成。但在实际操作中，仍存在一些不足和需要进一步探索、创新和完善的地方。

1、准确定位地方立法的价值取向

立法是一个价值导向的过程，不同的立法或不同时期的立法，价值取向会有所不同。十六大以来，党中央确立了科学发展观的指导思想。科学发展观的本质和核心是“以人为本”。这不仅成为我国政府的执政理念，也成为立法的基本指导思想和价值取向。作为地方立法机关，肩负着保障和实现人民根本利益的职责和使命，树立“以人为本”的科学发展观，坚持走群众路线，推进立法民主化，切实维护人民群众的根本利益是立法工作的出发点和落脚点。以人为本，立法为民的立法价值观，要求我们改变传统的以“官”为本，以“管”为本，以“权”为本的价值取向。立法的重心要转移，正确把握和处理公共权力与公民权利的关系，防止利益部门化和部门利益法制化，使所立的法成为广大老百姓都认可和赞许的良法。

2、进一步加强立法民主化的制度设计

在我们所采用的各种公众参与立法的立法民主化机制中，有些是根据法律法规的规定，例如：立法法和我省地方立法条例中规定的召开座谈会、论证会听取意见，将法规草案公布征求意见等。有的是在实践探索中的经验总结。例如：公民旁听人大常委会、公开征集立法项目建议等。虽然法律法规对一些机制作了规定，但是总的来说，缺乏比较明确具体的操作规范，具有一定的随意性。民主的大门是敞开了，但是大门敞开后我们需要获取的应当是充分反映民意、集中民智的社会公众的意见和建议。因此，需要对这些方式和程序进行一种合理的制度化设计，用民主的程序来保证民主实质的实现。论证会、听证会、网络媒体公开征求意见、公民旁听、立法调研及书面征求意见等，针对各自不同的特点制定操作规范，或者制定一个统一的立法程序规范，对这些立法信息意见收集方式的适用条件、具体程序、应当达到的效果等进行规范。

3、进一步建立充分开放的信息平台

立法过程是一个大量信息传递与处理的过程。在这个过程中，诸方面的信息传送给立法机关，立法机关要进行整理、权衡和甄别，并最终促成法规草案的形成和通过。在这个过程中，立法机关想要获取有价值的、真实的信息，就必须要将立法项目的相关信息公开，否则公民的参与就是无意义的。充分开放信息平台，一方面是及时将立法信息通过媒体向社会公开，让公众能适时了解立法进程。公开的信息应当进行技巧性设计，而不是简单的信息公布，要让公众深入了解立法的背景、立法希望解决的问题和调整的社会关系，起到一种立法宣传和引导作用；一方面是在信息的传递、收集、整理中要注意保持信息的原真性，不能任意过滤信息，不能对有争议和意见相反的信息有意或无意地消化掉。

4、完善立法意见收集的分析汇总和反馈机制

对收集到的立法意见进行分析汇总和对未采纳的重大意见的及时反馈，既是对公众意见的尊重，也是引导公众积极主动参与立法的重要措施。从现实情况来看，公众参与立法的积极性还有待提高。由于立法机关没有建立与公众的互动机制，公众对是否采纳自己所提意见毫不知情，造成了公众参与热情下降。因此，建立和完善公众意见的分析汇总和反馈机制显得比较重要。当前，最需要改进和完善的是建立意见处理机制，规范意见处理程序，避免随意性。对公众提出的每一条意见，不论出处，一视同仁，都应重视。要组织对公众提出的意见进行深入分析，必要时应与提出意见的公众沟通，或者组织相关专家对其意见进行论证。同时，在对意见进行分析研究的基础上，对合理意见尽可能予以采纳，尽可能解决提出的意见所反映出来的问题。建立和完善公众意见反馈机制，对未采纳的重大意见应当及时进行反馈，最好能说明不被采纳的原因和理由，使其感受到自身在立法活动中参与的价值和作用，也可避免对立法公开性、透明度“是搞形式，走过场”的偏见和误解，进而激发公众持续参与立法、关注立法的热情和意识。

5、建立公众参与立法评价的机制

法最终是要公民一体遵循的行为规范。在法规实施一定时段后，通过一定规模的实证调查，适时对现行法规的必要性、功能、作用、实施效果、公平性等进行评论和估价，发现法规规范本身的不足，从而为完善修改甚至废止法规提供客观依据。这就可以达到用实践效果来促进立法质量提高的目的。把公众纳入立法评价反馈制度中，让公众积极参与在现实生活中对他们有切身利益的法规评价反馈工作中，发挥公民、法人和其他组织的作用，有利于最大限度地调动各方面的积极性，有利于普及法律知识，促进法律的贯彻实施和遵守执行，使立法机关掌握法规的社会效益评价度，及时了解法规实施的情况，有针对性地解决立法中存在的问题，更好的提高地方立法的质量，发挥出地方立法应有的社会效用。