—兼谈地方立法在构建中国特色社会主义法律体系中的作用与地位

四川省人大常委会法制工作委员会

 

改革开放以来，中国的法律体系建设如同经济建设一样，取得了举世瞩目的成就。与改革开放同呼吸共命运的地方立法，经过30多年的发展，成果丰硕，为促进本地区经济社会发展、贯彻执行国家法律法规、推进依法治国战略提供了有力保障。2010年，中国特色社会主义法律体系即将形成，在这个重要的历史节点上，把握我国法律体系的基本方面，认真审视地方立法在法律体系中的地位和作用，分析地方立法面临的新形势、新任务，明确今后地方立法的新思路、新要求，十分重要。

本文拟对四川省地方性法规制定情况的回顾和分析，探讨地方立法在社会主义法律体系建设中的地位和作用，以期深化我国的民主法制建设，进一步发挥地方立法在完善中国特色社会主义法律体系的重要作用。

一、四川立法的发展与现状

1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《全国人大和地方各级人大选举法》、《地方各级人大和地方各级政府组织法》等七部重要法律。从此，我国开始了大规模立法进程。与此同时，根据《地方各级人大和地方各级政府组织法》的规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规，从而确立了中央和地方双层立法架构。自此，制定地方性法规有了法定的依据，四川从此步入了地方法制建设的新时期。

从1980年8月，省第五届人大常委会第五次会议通过第一件地方性法规即《四川省县、乡两级人民代表大会选举实施细则》以来，四川地方立法走过了30年的历程。30年来，四川省人民代表大会及其常委会适应并围绕改革开放和社会经济建设不同时期的需要，主动积极地开展地方立法，大体经历了三个发展阶段：

探索立法阶段。探索性立法阶段主要集中在1980年至1987年间即地方五届、六届人大及其常委会时期。在改革开放初期，党的十一届三中全会作出了以经济建设为中心和加强社会主义民主法制建设的重大决策，提出了“有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设的基本方针。面对拨乱反正、百废待兴的时代要求，“有法可依”成为地方立法的首要任务。重建地方政权机构运行秩序和社会经济秩序无疑是当时地方立法的重点工作。由于地方立法刚刚起步，缺乏经验，法律人才不足，因此探索性立法是这一时期地方性法规建设的典型特征。其显著表现：一是立法数量少。四川省五届、六届人大8年间共制定地方性法规19件，仅占四川省七届人大制定地方性法规总数的4.65%。二是法规涉及面不宽，主要集中在当时地方政权机构和社会经济管理方面。制定的19件地方性法规中，涉及人大自身制度建设的5件，占26.32%，如《四川省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》、《四川省人大常委会关于制订和颁布地方性法规程序的暂行规定》、《四川省人大常委会关于加强同省人大代表联系的办法》等；社会经济管理类14件，占73.68%，且多加有“暂行”二字，尝试性意图明显。如《四川省查处投机倒把的暂行规定》、《四川省土地管理暂行条例》、《四川省绿化暂行条例》等。三是创制性立法比重较大。19件法规中实施性法规9件，占47.37%；创制性法规10件，占52.63%。至今有效的地方性法规8件，占制定地方性法规总数的42.11%，已废止11件。

快速推进阶段。随着立法经验的积累和改革开放的深入，从1988年至2003年的15年间，即四川省第七届、第八届、第九届人大常委会时期，四川立法进入快速推进阶段。这个时期，也是我国经济建设进入“快车道”的时期。先是我国改革开放面临着比较多的制度性障碍，地方立法几乎都是对原有体制的突破，都是允许某一种新经济因素、新经济关系在原有体制中生存或者在体制外生存。随着党的十四大确定社会主义市场经济体制的改革目标，立法工作也在向建立新体制、新机制方向转变，并在此基础上确立了建立市场经济体制所需的法律规范体系的目标。由于改革开放和经济建设的迫切需要，加之建立社会主义市场经济体制是一项全新的事业，中央允许各地在中央未出台规定前“先行先试”，因此，充分调动了地方的立法积极性，四川立法进入了一个“高产期”。这一期间，四川省共制定地方性法规256件，占四川省30年制定地方性法规总数的62.59%。其中，省七届人大48件，八届人大117件，九届人大91件，分别是五、六两届人大制定法规总数的2.53倍、6.16倍和4.79倍。从法规分类看，256件法规中，经济类法规95件，占37.11%；行政类法规96件，占37.5%；社会类法规24件，占9.38%；民商类法规10件，占3.91%；宪法类法规31件，占12.11%。至今仍然有效的地方性法规147件，占71.71%。这表明地方立法步伐大大加快，且重点仍然以经济建设为中心，地方性法规的功能由保障和促进新经济因素在计划经济体制外生存发展，向摒弃旧体制、构建新体制、新机制方向转变。地方立法也实现了从改革之初的“立法空白”到“有法可依”的根本变化。表现为：一是与国家法律相适应，地方性法规也涉及地方政治、经济和社会生活的各个方面，当时四川省的地方性法规总数已达200多件；二是地方立法已被本省广大群众所接受和认同，形成普遍遵循的规则和公共认识；三是地方立法工作被省级人大视为重要职责，列为每次常委会的主要议程，建立了立法程序制度，有了专职化的立法工作人员队伍，地方立法质量明显提高；四是地方立法的社会参与度不断扩大，民主立法、科学立法的氛围已经形成。

稳定发展阶段。从2003年至今，如何提高立法质量，使立法工作更加符合客观规律、更好地保障人民群众的利益、更好地规范和引导人们的行为，成为立法工作中矛盾的主要方面。基于这样一个背景，十届全国人大常委会提出了“一个目标”、“一个重点”的立法工作思路。一个目标是，争取在本届全国人大及其常委会的五年任期内，基本形成中国特色社会主义法律体系。一个重点是，提高立法质量。在基本形成中国特色社会主义法律体系的目标下，强调提高立法质量，把提高立法质量放在更加突出的位置。[1]在全国人大及其常委会的指导下，从十届人大开始，四川立法进入了稳定发展阶段。同过去相比，这个时期的地方立法有以下显著特点：一是立法质量意识大大提高。2004年，四川省人大常委会专门作出了《关于提高地方立法质量有关事项的决定》，对地方立法程序及相关事项提出规范要求，强调要编制好地方立法计划，建立了法规草案起草小组制度，坚持和完善公开征求立法建议制度、重要法规草案公开征求意见制度、立法听证制度等。2005年，省十届人大常委会修订了《四川省地方立法技术规定》，标志着四川地方性立法辅助工作从立项调研、草案起草，到审议阶段参阅资料的准备基本有章可循；法规结构从名称、章、条、款、项，以及立法目的、立法依据、执法主体、法律责任的表述，基本协调一致；语言文字从标点符号、数字运用，到常见法律用语，基本统一规范，开始由过去注重立法数量到注重立法质量转变。二是建立和规范了常委会组成人员三次会议审议制度。该制度规定制定四川省地方性法规必须经过常委会组成人员三次会议审议：第一次对法规的必要性进行审查，严格依照立法法的规定来把握地方立法的权限范围；第二次审议法规的合法性，在立法的具体内容方面，与宪法、法律和行政法规的原则、精神相一致，在设定法律权利、义务和责任方面，严格遵守立法法、行政处罚法和行政许可法等相关法律法规的规定，做到不越权不突破。第三次审议根据有关法律和法规规定和对地方立法的一般要求，继续对立法中涉及的一些特殊事项，如机构、人员、经费、基金和行政审批、行政许可等问题进行审议，在经过常委会组成人员充分审议和确保法规质量的基础上再提交常委会全体会议表决通过。三是民主立法开始提上议程。制定了《四川省公民旁听省人民代表大会常务委员会会议规定》。四是修改和完善了《常委会组成人员守则》，对常委会组成人员参加审议地方性法规等作了专门规定，要求常委会组成人员要在法规审议前对法规中的重要问题进行调查研究，并做好审议发言准备工作，审议中集中注意力，抓住审议重点积极发表意见，并明确规定常委会组成人员的审议意见以修改建议、解决方案为主，少谈感受和看法等。这进一步规范了地方立法工作，立法质量有了明显提高。

经过30多年来发展和推进，四川的立法理念逐步转变，立法程序日益规范，立法技术明显提高，民主参与不断扩大，大大加强了地方法制建设，立法工作取得了显著成绩。截止2009年5月，四川省共制定地方性法规409件，其中实施性法规244件，创制性法规143件，废止22件；现行有效法规205件。这为促进四川各项事业的全面、协调、可持续发展提供了法制保障，同兄弟省市人大及其常委会制定的地方性法规，民族自治地方制定的自治条例和单行条例一起，充实了中国特色社会主义法律法规宝库，丰富了社会主义法律体系的内涵和外延，成为社会主义法律体系的重要组成部分。

二、四川地方立法的特点及其在社会经济发展中的作用

我国是一个多民族的单一制国家，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。国家体制的特点，反映在立法体制上，就是在全国人大及其常委会集中统一行使国家立法权的同时，赋予地方人大及其常委会以地方立法权，为发挥地方的积极性和主动性提供法律手段。地方立法是我国社会主义立法体制的重要组成部分，是地方人大及其常委会行使地方国家权力的一种重要表现形式，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本地方的具体情况和实际需要，对本行政区域内重要的、普遍的社会关系进行规范，并且以国家强制力保证普遍地得到遵守和执行。[2]根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》和《民族区域自治法》以及全国人大的相关授权决定，目前全国共有31个省、自治区、直辖市，27个省会城市和18个经国务院批准的“较大的市”的人大和政府分别享有制定地方性法规和规章的权力；5个民族自治区、30个民族自治州、120个民族自治县的人大有权制定民族自治条例和单行条例；香港、澳门两个特别行政区有权制定在其行政区实行的法律；广东、福建、海南3个省和深圳、珠海、汕头、厦门4个市的人大和政府分别被授权制定经济特区法规和规章。地方立法的主体多，数量大。

在国家和省（包括自治区、直辖市）两级立法，而国家和省级又有多个立法主体即“两级多元”的立法体制下，地方立法应该如何准确定位，这对发挥地方立法的重要作用具有重大意义。30年来，四川省在地方立法中，在法律规定和国家授权的范围内，紧紧把握层次性、区域性、能动性的特点。始终把国家法律、行政法规作为上位法，和国家立法保持一致，维护国家法制的统一，不与宪法、法律、行政法规相抵触；在地方立法的区域上，始终立足本地辖区，把属于地方性事务、具有地方属性，需要制定地方性法规的事项办好，根据本地方的具体情况和实际需要制定规则，解决本地方的实际问题；在地方性法规的制定中，充分运用宪法和法律赋予的地方立法权，发挥地方立法的能动性、创造性和“试验田”的作用，结合实际，因地和因时制宜，突出特色，创新制度。使地方立法始终坚持围绕构建中国特色社会主义法律体系的大目标，坚持保证国家法律、法规在本省的贯彻实施，坚持推动社会经济发展、维护社会公平正义、构建和谐社会发挥重要作用。

（一）“遇湾截角”，在矛盾焦点上划杠杠，为地方管理制定规则，促进千年文化古迹保护利用

四川历史悠久，文化古迹众多。如何利用和保护文化古迹，更好地为地方经济建设服务，是地方立法重视和关注的一个重要方面。多年来，四川省人大常委会运用地方立法，积极为地方提供法律手段，为保护利用文化古迹作了大量工作，先后制定了《阆中古城保护条例》、《四川省世界遗产保护条例》等一批地方性法规。特别是《四川省都江堰水利工程管理条例》，作为全国第一个为单一水利工程立法的法规，至今仍为人们所赞扬，传为佳话。千百年来，“无坝分水”、“渠河不分”是都江堰水利工程的典型特征，奔腾不息的岷江水经都江堰分水而成内外江，经过若干天然河道、人工灌渠保证了成都平原的灌溉、防洪、排泄等功能。当面临制定都江堰水利管理法规时出现了问题，按照国务院关于河道实行属地管理的规定，都江堰流经的天然河道都将按行政区划由多个市、县级政府管理，当时已经凸现的灌溉纷争、挖采沙石、破坏防洪设施等矛盾将因多头分散管理而更为突出，由于利益取向，相关的各市、县政府都反映要变更管辖权，改专属管辖为属地管辖。虽然属地管辖有法可据，但是，将都江堰径流的天然河道作为都江堰输水干渠来管理，则更有利于都江堰水利工程的保护和水资源的调配利用。都江堰千年“官”堰究竟由何“官”管？由地方长官管，还是由水利长官管？当时的常委会想起了都江堰治河的“八字格言”：“遇湾截角、逢正抽心”。意即将河流弯道改直，既增加流速又减轻主流冲刷。彭真同志任全国人大常委会委员长期间有一句名言：立法，就是在矛盾焦点上划杠杠。“遇湾截角”与彭真委员长的名言有异曲同工之妙，都是立法之要诀。常委会组成人员从中得到启示，于是，1997年制定的《四川省都江堰水利工程管理条例》，解决了三个问题：一是依法确立了都江堰的管理体制，明确规定由都江堰管理局负责都江堰水利工程统一管理；二是依法授予了都江堰管理局依流径行使的行政管理权；三是依法明确了都江堰水利工程确权划界的依据。规定获得国务院水利行政主管部门的肯定，开了全国单一水利工程立法的先河，为千年古堰都江堰水利工程的安全运行和保护利用提供了法制保障。在对地方自然遗产、地方特色的公共建筑、地方民俗、地方文物的保护方面，地方立法相对国家立法起着不可替代的作用。

（二）关注热点，适时把改革发展的重大决策与立法相结合，以法制手段引导、推进和保障改革顺利进行

1998年长江全流域特大洪灾发生后，保护森林资源和自然生态环境，停止天然林采伐成为社会各界关注的热点。四川地处我国西南部的长江和黄河上游地区，是长江和黄河主要的水源涵养地和重要的水量补给地，也是中国重要的生态屏障。但是，由于过去对森林的过量采伐，森林覆盖率急剧下降，水土流失严重，草地沙化加剧，生态失衡，不仅自然灾害频发，而且直接危及长江中下游经济建设和三峡工程。同年9月，党中央、国务院决定在四川率先启动天然林保护工程，四川省委、省政府下达“禁伐令”，率先停止天然林采伐。与此同时，省人大成立立法小组，紧紧围绕党中央、国务院和省委的重大决策，正式启动天然林保护条例天然林保护条例起草工作，利用法律引导，保障中央决策的顺利实施。1999年1月29日，《四川省天然林保护条例》在省九届人大常委会七次会议上通过。《条例》不仅明确规定禁止采伐天然林，而且坚持禁伐与保护、管理及资源利用相结合，与当地经济发展和群众的生产生活相结合。《条例》颁布后，有力地推动了中央决策的贯彻落实，有效地防止了采伐天然林现象的反弹，保障了天然林保护工程的顺利实施。同时，也给森工企业和老百姓带去了实惠，带动和推进了当地经济的发展，较好地体现了保护天然林功在当代，利在千秋的初衷和愿望。继《四川省天然林保护条例》之后，四川省人大常委会又遵照中央和省委关于建设重要生态屏障和西部生态大省的要求，总结经验，陆续制定和颁布了《四川省长江水源涵养保护条例》、《四川省自然保护区管理条例》、《四川省地质环境管理条例》等一批地方性法规，先后启动了“300万亩退耕还林试点工程”、自然保护区建设、川西北沙化土地治理等生态建设工程，推动四川生态建设迈向了一个新台阶。据《四川省天然林资源保护工程生态效益2008年监测报告》，2008年度全省天保工程森林减少土壤侵蚀量10055.32万吨，涵养水源量692.38亿吨，生态服务功能价值总计10753.65亿元，其中节能减排年价值2429.37亿元，取得了巨大的生态、经济和社会效益。对地方行政区域内自然生态、自然保护区、风景名胜区等的保护和管理，通过地方立法可以较为客观准确地反映其特殊性、针对性，使保护措施更到位，更能保证实施。

又如1987年7月制定《四川省计划生育条例》。四川省作为当时的人口第一大省，率先把“一个家庭一般只生一个小孩”的政策上升为法规，规范了生育、奖惩、照顾等标准和相关程序，形成了既严格又和谐的制度体系，也为10年后出台的国家计划生育法打下基础。此事例表明：对不属于国家专属立法权范围的事项，在国家由于条件不成熟等原因而尚未立法的情况下，地方又有需要和条件的，地方立法可先行一步，制定地方性法规予以规范。这样，既能及时解决地方问题，又能适时总结经验为开展国家立法作准备，体现地方立法体制优势。

（三）抗震救灾，及时作出决定，运用“在现场者”的优势，为灾后恢复重建提供法治保障

国内法律因为具有应当符合适用之地实际情况的内涵，所以被称为一种“地方性知识”[3]。作为地方立法主体的地方人大由于与公民、法人等市场主体接触更为直接，具有“在现场者”的优势，能更及时地发现需要立法调整的社会新问题，所立之法就更加契合经济生活实际、更利于化解社会矛盾和促进社会和谐。“5.12”汶川特大地震后，四川省人大常委会把抗震救灾作为压倒一切的中心任务和义不容辞的首要职责，带领广大机关干部积极投入和全力支持抗震救灾工作。同时发挥“在现场者”的优势，结合人大职能，先后审议批准《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》、作出《关于汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作的决议》等，为灾区恢复重建和非物质文化遗产的传承发展提供法制支持。同时，针对汶川特大地震造成较大人员伤亡，给许多家庭造成极大不幸的情况，四川省人大常委会针对特殊事件、特定困难人群作出《关于汶川特大地震中有成员伤亡家庭再生育的决定》，得到了地震中伤亡家庭的热烈拥护，在国内外引起了强烈反响，受到了社会的广泛支持和好评。据相关部门统计，《决定》实施以来，截止2010年4月底，四川地震灾区共有拟再生育家庭5422户，已怀孕妇女总数为3140人，占拟再生育总数的57.9%。其中，在孕467人，已分娩2087人，已出生婴儿2106名。取得了较好的社会效果，对稳定灾区、促进灾后重建发挥了重要作用。

（四）立改废并重，维护法制统一，保持地方立法活力，为社会发展提供了良好的法制保障

1、立法审议更加注重维护法制统一。维护国家法制的统一，不与宪法、法律、行政法规相抵触，不超越立法权限，是地方立法必须坚持的原则。四川省人大常委会在立法中坚持按照立法法的规定，在法规的立项、起草、审查和审议等各个阶段，都严格遵循法定权限。坚持实施性法规以对上位法进行补充和细化为重点，上位法已经有的内容，一般不再重复规定，不盲目追求体例完整。坚持不突破上位法关于行政处罚行为、种类和幅度的规定，强调行为与处罚相对应，上位法只设定行为而未设定处罚的，地方不再规定处罚，保证所规定的处罚具有法律依据。坚持对法规草案中的一些重要问题，组织常委会组成人员进行调研。对报批的较大市地方性法规和民族地方自治条例、单行条例，坚持合法性审查，及时审查批准。对拟报批法规提前沟通协商，交换意见，密切立法工作联系，保证批准法规的质量。

2、加大了清理和修改地方性法规的工作力度。地方立法的活力在于与国家法律的良好衔接，在于能规范化地及时解决地方问题。当作为上位法的国家法律法规修改或废止，一些地方性法规也需要及时进行修改或废止，以维护法制的统一和尊严。同时，随着四川经济社会发展变化，过去制定的地方性法规已经不适应新形势的要求，也需要进行修改。尽管这需要在经济较大的工作量，但四川省人大坚持把清理和修改地方性法规成为地方立法的重要任务。四川从省第八届人大常委会开始，修改地方性法规数量逐届递增，八届为35件，九届为38件，十届为56件。三届省人大常委会修改的地方性法规与三届省人大常委会新制定的地方性法规数量相比，分别为29.91%；37.25%和59.57%。其中十届人大常委会新制定地方性法规29件，而修改（修订）地方性法规56件，废止法规10件。修改和废止的法规数是本届人大常委会新制定法规数的2.13倍，超过本届新制定的法规总数。同时，自2003年以来，全省开展的地方性法规集中清理活动有五次，分别是加入WTO法规清理、行政许可清理、监督法规清理、廉政制度清理和2009年底集中开展的地方性法规清理工作。根据清理情况，2010年，有6件地方性法规将予以废止，7件地方性法规的修改修订列入常委会立法计划。表明清理和修改地方性法规工作成为地方立法的组成部分，并逐渐常态化。

3、立法重点开始向实施性立法转移。初步统计，四川省十届人大常委会实施性立法16件，创制性立法12件。实施性立法是创制性立法的1.33倍，与七、八、九届的创制性立法大都超过实施性立法，或创制性立法与实施性立法大体相当的情况比较，实施性立法大大超过创制性立法，这从又一个侧面反映出地方立法观念的转变，体现了地方立法在形成及不断完善中国特色社会主义法律体系、维护国家法制科学、统一、和谐中的重要作用。

地方立法的实践证明，宪法和法律确定的中央和省两级立法体制（包括民族自治地方立法和经济特区立法），符合我国国情，体现了“在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”精神，丰硕的成果、显著的成效，充分证明了建立地方立法制度是必要也是成功的。30年来，地方立法在针对地方属性事务立法方面，如地方生态环境、自然遗产、风景名胜、重要工程的保护和管理、自然灾害防治等方面发挥了不可替代的作用；针对国家法律难以作出统一规定，授权地方立法解决的方面，如计划生育的政策标准等，地方立法发挥了保证法律有效实施的积极作用。全国各地通过地方立法促进地方各项事业共同发展、协调发展，实现了国家的整体经济发展和社会的全面进步。同时，各地通过在地方立法中的彼此学习、借鉴，工作上相互影响、促进，而且推动了地方的各项制度创新，形成良好的法制环境，同时也进一步促进了人大制度的巩固和发展。

三、完善地方立法的建议与展望

纵观四川30年来的立法实践，地方立法在建立和形成社会主义法律体系中发挥了重要作用，做出了突出贡献，但是，从立法工作的情况看，地方立法也存在一些问题，还不能完全适应国家法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要。其主要问题：一是在立法项目上，政府主导倾向明显，行政管理类型的法规较多，涉及社会事业发展，规范社会关系，社会保障和维权方面的立法比较薄弱；二是地方立法的调研有的不够充分和深入，常委会审议时间偏短，发言质量不高，集体审议仍是薄弱环节；三是回避矛盾，特色不足，操作性不强，实施效果不明显；四是在部门利益和地方保护主义等因素作用下，法规之间打架的现象时有发生；五是地方立法的民主化和社会参与不够，等等。

经由改革开放三十年的发展，地方立法已经站在一个新的历史起点上。地方立法主体应当充分认清当前地方立法工作面临的新情况新任务，进一步加强和改进地方立法工作，在宪法和法律规定的权限范围内，以更加高度的责任感，使命感和理论勇气，清醒的思想认识，推动地方立法迈向重质量、重特色、重创新，打造“良法”、“精品”的新阶段。因此，总结经验、分析问题、提出措施，要实现地方立法新的进步，我们认为可从这样几个方面明确思路：

（一）党委领导、人大主导，减少过多依赖政府的现象，从地方立法源头上实现科学化

从四川立法的实践看，地方立法中过多依赖地方政府的现象较为突出，主要表现：一是权力机关制定的法规中，由政府提出立法议案占大多数。以九、十、十一三届省人大常委会为例，省九届人大制定地方性法规102件，由地方人大提出议案只有5件，占立法总数的0.049%。省十届有大常委会制定地方性法规94件，人大提出的4件，占0.043%。省十一届人大现制定地方性法规29件，其中由人大提出的议案4件，政府提出的议案26件。政府提出的议案数占地方立法总数的89.66%。二是地方性法规草案中由政府部门起草比重大数量多。与全国人大相比差距较大。七届全国人大期间，人大自行起草法律草案大约为20%多；八届全国人大期间，由全国人大专门委员会、法工委负责起草的法律草案有46件，占起草总数的30%；九届全国人大期间，人大自行起草的法律草案上升到42%。[4]地方立法中这种状况虽然有其深刻的现实背景，在一定程度上节省了时间，方便了地方立法，但长期下去，势必形成行政权力的膨胀和对经济的过多干预，客观上并不利于服务性政府的形成。反而容易把一些需要改革的东西以行政部门立法的方式固定下来，把已经淘汰的直接行政干预，转变为以法制手段的干预。同时，由于目前仍然施行的政府主导型的市场化模式要求地方政府大力推动经济发展，财政上的分灶吃饭赋予了地方政府更多的权利和责任，政绩评价标准以GDP增长为主要内容，在此压力下，地方立法权也会被用于片面追求经济发展而忽视公共服务，以牺牲资源和环境为代价寻求发展，以致维护不当竞争和地方保护，也损害了法制的统一[5]。

预防法律冲突、统一法律规则，必须坚持党委领导、人大主导的立法思路，从立法选题开始，减少对政府的过分依赖，从源头上预防法律冲突的产生。一方面，地方立法要自觉地接受同级党委的领导，将党的政策方针通过法定程序制定为地方性法规，通过法规保证贯彻实施。另一方面，又能从党和国家工作的大局出发，根据本地法制建设、市场经济发展和社会全面进步的需要，选择好立法项目，确定立法规划。如当前征求地方立法选题，呼声比较高的是：反垄断、反不正当竞争以维护市场竞争秩序；控制宏观调控以避免市场盲目性导致资源浪费；维护和促进劳动力市场的良性发展，保护劳动者权益；合理规划基础设施建设，优化生态环境以吸引投资；发展教育、科学、文化、卫生事业，为经济发展提供持久动力；优化社会保障，就医疗、养老、低保和经济适用房、廉租房立法等。凡此种种，地方立法方能既体现地方特色，又尽可能地减少法律冲突。可喜的是，在以人为本、构建和谐社会的时代背景下，地方立法已经开始从注重政府管理型立法转向注重规范政府行为、保护相对人权益、服务经济发展的维权型、服务型立法。

（二）注重实施性立法，构建和谐有序的法治秩序，既维护国家法制的统一和尊严，又形成上下互动，构建和谐科学的法治秩序

中国特色社会主义法律体系形成快速发展和变革的时代，国家、社会和人民希冀法治上高度一致，“泛规则化”是这个时代的又一个鲜明特征。国家的法律体系实质就是规则体系，既包括中央，也包括有地方。国家规则更多的体现着事物的整体性、一般性，而地方规则更多体现着事物的具体性、特殊性，两者的有机结合、和谐互动是辩证法科学内涵的必然要求。地方立法要始终维护社会主义法制的统一和尊严，自觉地服从、服务于国家法律的全局和整体之中，作为国家立法必要的补充和延伸，解决具体和特殊的问题，保证法制的可操作性和普遍的正义性。地方性法规是这个统一的法律体系的一个重要组成部分。因此，地方立法的一个重要任务，就是要在国家已经立法的领域，结合本地的实际情况，制定实施性法规，以确保国家的法律法规在地方的贯彻实施，构建统一和谐有序的法治秩序。

从四川立法实践看，在实施性地方立法工作中，目前存在的主要问题，一是国家缺乏规范要求，造成随意性，一些需要地方制定实施性规范的，如城市房地产管理法、传染病防治法、农业法、政府采购法等，因授权不明，反而地方立法至今还是空白；一些上位法明确要求地方制定实施办法的，地方立法至今没有纳入立法计划。如民族区域自治法第73条有授权人大制定实施办法的规定，但四川省只有省人民政府制定的《四川省实施中华人民共和国民族区域自治法若干规定》。二是对实施性法规什么时间制定，多长时间制定缺乏明确要求，致使一些配套性法规间隔时间太长。据对四川44件实施性立法情况统计，其中，先创制立法，国家法律颁布后再进行修改立法的10件，占22.72%；国家法律颁布后，地方实施性立法时间不到一年的3件，占6.82%。如《四川省〈中华人民共和国集会游行示威法〉实施办法》，从上位法颁布到制定地方性法规只有6个月。《四川省〈中华人民共和国乡镇企业法〉实施办法》只有10个月。5年以内（含5年）的23件，占法规总数的52.27%。5年以上至10年的5件，占11.36%。《四川省〈中华人民共和国防沙治沙法〉实施办法》在上位法颁布8年后才出台地方性法规。10年以上的3件，占6.82%。《四川省统计管理条例》是在统计法颁布实施12年后才制定。《四川省专利保护条例》则是在上位法颁布13年后才出台。由于间隔时间太长，不利于国家法律法规在地方的贯彻实施。

为了发挥整合效益，在地方立法工作中应该坚持以实施性立法为重点，不仅是建设社会主义法律体系的内在要求，而且也是法律作用于社会，不断完善、丰富和发展的过程。我们应当充分认识实施性立法与建设社会主义法律体系的内在联系，在今后一段时间内自觉把地方立法工作重点转到实施性立法上，加快完善以国家法律法规为标准对地方性法规的修改、补充和废止。

（三）坚持民主立法、科学立法的要求，越是重要的地方性法规，越需要经过更民主更严格的程序，真正实现权力机关集体立法

以人为本是科学发展观的本质和核心，立法为民是人民当家作主的必然要求。要做到以人为本、为民立法，需要充分发挥人大代表和常委会组成人员在地方立法中的作用，需要广大人民群众的广泛深入有效地参与。目前，在这些方面地方立法还存在不少问题。一是作为权力机关的人民代表大会的立法不够，以四川省为例，四川省历届省人大及其常委会制定地方性法规391件，其中经省人民代表大会制定的法规只有5件，且都集中在省九届人大即2002年以前。二是立法充分发挥人大代表的作用不够，各级人大代表一般不参加法规草案的起草，审议法规草案没有广泛听取人大代表意见。即使是常委会会议审议，在时间安排上也不多，目前常委会审议时间一般在三天或四天左右，会期短与需审议法规多的矛盾突出。三是虽然在扩大社会参与立法方面做了一些工作，但在广度和深度上还明显不够，在与公众沟通上也存在不少问题。进入新世纪，社会主义市场经济迅猛发展，政府职能转变，力度加大，依法治国进程快速推进，坚持科学发展、构建和谐社会成为国家长期的重大战略任务，社会政治经济文化生活对地方性立法提出了更高的要求。因此，在地方立法中：一是要坚持以人为本、为民立法的指导思想。在立法项目的选择上，把事关本地经济社会发展和群众切身利益的重大问题作为立法重点；在立法的内容上，强化对权力的监督和制约，强化对管理相对人的权益和保护，在尊重个人权利的基础上，保护和促进公共利益，谋求个人利益和公共利益的协调。二是要提高常委会会议审议质量。要科学安排人代会和常委会会议议程、内容和时间，保证代表和委员的各种意见和利益都能公正地得到公开阐述和充分表达；要加强会前的准备工作，让代表和委员提前了解议程和议案情况，提前做好调查研究和发言准备，进一步提高讨论的质量，把民主和效率统一起来。三是要利用报纸、网站等媒体向社会公开法规草案，广泛征求社会意见。对涉及公民的权利、义务的，必须通过听证会等多种方式充分听取人民群众的意见，让利益各方在立法过程中充分交流、加强政治沟通，发现和消除法规草案中的“部门利益”，提高立法质量，提升群众对法规、规章的理解度，增强民众学法、守法、用法的积极性。

（四）坚持立法专业化与民主化的有机结合，加强地方立法队伍建设，发挥专门委员会的参谋助手作用，进一步加强和改进地方立法工作

立法是由特定主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动。因此，制定地方性法规，尤其是现代社会中的法律法规，如物权、票据等法律制度，往往有着一套专业、复杂甚至深奥的术语和逻辑，非经长时间专业训练之人，难以准确把握，故立法的专业化是客观需要。同时，立法必须贯彻民主原则，必须坚持群众路线，充分听取人民群众意见，必须汇集民意、民情和民智。如何在立法的专业化和民主化之间达致良好的平衡，是中国法治面临的重要问题。

有机结合立法专业化和民主化的一个可行思路在于：专门立法机构的立法人员高度专业化，具体立法过程充分民主化。因为，立法活动的组织，绝大多数法律文件体例、条款、语词的最终确定，都需要人大常委会法工委、法制委等专门立法机关来负责，故这些专门立法机关的人员必须具备远高于一般人的法律素养。立法过程充分民主化，所立之法方能真正符合经济、社会生活的秩序化需求，充分反映民意并接受人民对立法权力行使的监督，获得民众认同，取得良好的实施效果。其实，这一思路也适用于国家立法，但对地方立法更具可操作性，更有助于解决地方立法所存在的立法重复、质量不高、与社会需求不符、实施效果不佳等问题。对于立法人员的专业化则可以由三种路径入手。第一，增加常委会专职委员的数量。早在党的十三大报告中就指出，在逐步实现委员的比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。四川经过30年的努力，委员专职化的进程有所加快，至省十届人大时，专职委员比例已达到40%；省十一届人大常委会专职委员人数略有下降，专职委员比例只有33.75%。和全国人大常委会和兄弟省市人大常委会相比，四川还有一定差距。当前，无论从我国地方人大常委会工作需要还是从世界各国议会组成人员的构成以及今后地方立法发展趋势看，都需要加快地方人大常委会专职化进程，以提高人大常委会法规审议质量。第二，建立专职立法人员制度。虽然《立法法》等对立法人员这一重要法律职业的任职资格、选拔、管理等均未作出规定，但地方立法可以尝试建立、健全专职立法人员制度，明确规定专职立法人员在学识、工作经历等方面的任职条件，以专门经费保证专职立法人员履行职务，制定专职立法人员职业行为规范。四川人大近年来注重将具有较强业务能力和丰富法律工作经验的人员选任为常委会专职常委，就是建立专职常委制度的有益尝试。第三，建立稳定的立法人员素质提高机制。一方面，提高专门立法机构立法人员的物质待遇，改善工作条件，明确晋升机制，以确保专门立法机构可吸引和留住优秀人才。另一方面，确立稳定的立法人员知识更新机制，调动大家的积极性。如定期参加培训进修，参加各种学术交流，到国外或国内进行考察、调研，同全国人大及国家科研机构相互学习交流，上挂下派和深层次学历教育等，进一步发挥现有人员的作用。

（五）坚持一切从实际出发，不断探索创新，充分运用宪法和法律赋予地方立法的创制权，更好地为地方现代化建设服务，推动地方经济社会又好又快发展

《立法法》第64条规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。同时规定：除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。根据立法法规定，国家赋予地方“根据具体情况和实际需要”制定地方性法规的权力，即给地方灵活性，一切从实际出发，因地制宜。这是中央给地方的最大权力。依据这一规定，地方只要在不与国家法律、行政法规相抵触的情况下，可以大胆地去干、去闯、去开拓、去做大事[6]。人大工作的同志特别是省一级人大及其常委会工作的同志应当认真总结经验，切实认清国家赋予地方立法权的深刻内涵，坚持一切从地方的实际情况出发，根据地方的具体情况和实际需要，制定地方性法规，用足用好宪法和法律赋予的地方立法权，促进地方经济社会协调发展。

一切从实际出发，用足用好宪法和法律赋予的地方立法权，必须根据地方的具体情况和实际需要，全面认识和理解地方立法面临的新形势和新任务，找准地方立法与经济社会发展的结合点和着力点，确立相应的工作思路，推动地方立法与改革开放发展进程相适应。

一切从实际出发，用足用好宪法和法律赋予的地方立法权，必须突出地方特色，根据地方的具体情况和实际需要，推动地方立法探索创新。地方性特色是地方性法规的灵魂。要将法律的原则规定落到实处，要发挥国家“试验田”的作用，先行一步为国家立法提供经验，需要不断进行探索，找到达到这些原则和解决问题的具体路径。否则，法律就难以落地生根，经验就难以积累。

一切从实际出发，用足用好宪法和法律赋予的地方立法权，必须强化地方立法作为“全社会代表”的职责，担当起“社会的良心”的大任，更多地关注经济社会自然的和谐发展，更多地关注弱势群体的社会状况和切身利益，站在以人为本，构建和谐社会的高度，照顾到社会各方的利益，为弱势群体提供必要的生存保障和权利援助，努力适应发展社会主义民主政治和坚持科学发展、构建和谐社会的形势要求。